II GSK 3795/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 550/17 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 23 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 550/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę K. D. (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej zwanego "Dyrektorem OW NFZ") z [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora OW NFZ na rzecz Skarżącej 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca wzięła udział w ogłoszonym przez Dyrektora OW NFZ konkursie ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju "leczenie stomatologiczne" w zakresie "świadczenie ogólnostomatologiczne" na okres [...]. Oferta Skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy, wobec czego Skarżąca złożyła określone w art. 154 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej") odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Decyzją z [...] czerwca 2014 r., podpisaną przez Dyrektora OW NFZ B. B., oddalono odwołanie Skarżącej. Skarżąca, na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor OW NFZ (B. B.) utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję Dyrektora OW NFZ. W skardze postawiono zarzuty odnoszące się do sposobu przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. W okresie od 17 czerwca 2015 r. do 18 kwietnia 2017 r. postępowanie przed WSA pozostawało zawieszone z uwagi na toczące się w innej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące kontroli legalności postanowienia Dyrektora OW NFZ wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Po podjęciu zawieszonego postępowania, WSA uwzględnił skargę, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. WSA uznał bowiem, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. Zdaniem WSA, okoliczność ta uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa. WSA stwierdził, że zarówno decyzja z [...] czerwca 2014 r., jak i decyzja z [...] sierpnia 2014 r. zostały podpisane przez Dyrektora OW NFZ B. B. Ponadto z akt sprawy wynika, że obie decyzje były opiniowane przez tego samego radcę prawnego zatrudnionego w Zespole Radców Prawnych. Wobec tego WSA uznał, że w sprawie "brało udział" co najmniej dwóch tych samych pracowników. WSA powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II GPS 4/12), w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, a więc postępowaniu prowadzonym w trybie wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy. Zdaniem WSA, takie postępowanie jest analogiczne do postępowania toczącego się na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W konsekwencji WSA stwierdził, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej i dawać gwarancję bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy, a zatem powinna istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Dyrektor OW NFZ złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 145 1 pkt 1 lit. b) ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) błędnym przyjęciu, że osoba zatrudniona na stanowisku Dyrektora OW NFZ, która wydała decyzje podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, chociaż osoba ta była piastunem organu monokratycznego (osoba ta nie była pracownikiem upoważnionym przez organ monokratyczny do wydawania decyzji), a więc do tej osoby w ogóle nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ ten przepis dotyczy tylko pracowników, a nie dotyczy organu; b) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy przyjętym ustaleniu faktycznym opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że radca prawny jedynie "brał udział w sprawie" (i nieustaleniu, że ten radca "brał udział w wydawaniu decyzji"/"wydawał decyzję"), a więc w sytuacji, gdy nie jest spełniona hipoteza ww. przepisów; c) z najdalej posuniętej ostrożności procesowej - błędnym przyjęciu, że przesłanka "wydanie decyzji", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa jest tożsama z przesłanką "brania udziału w postępowaniu", o której mowa w art. 24 § 1 kpa i błędnym przyjęciu, że radca prawny "wydał" decyzję w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa i art. 24 § 1 pkt 5 kpa, chociaż ten radca prawny co najwyżej "brał udział w postępowaniu", ale nie "wydał" decyzji (decyzje zostały "wydane" - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa i art. 24 § 1 pkt 5 kpa - przez Dyrektora OW NFZ, a nie przez radcę prawnego); II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, polegające na: a) błędnym przyjęciu, że osoba zatrudniona na stanowisku Dyrektora OW NFZ, która wydała decyzje podlegała wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, chociaż osoba ta była piastunem organu monokratycznego (osoba ta nie była pracownikiem upoważnionym przez organ monokratyczny do wydawania decyzji), a więc do tej osoby w ogóle nie znajduje zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa, ponieważ ten przepis dotyczy tylko pracowników, a nie dotyczy organu; b) zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przy przyjętym ustaleniu faktycznym opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że radca prawny jedynie "brał udział w sprawie" (i nieustaleniu, że ten radca "brał udział w wydawaniu decyzji"/"wydawał decyzję"), a więc w sytuacji, gdy nie jest spełniona hipoteza ww. przepisów; c) z najdalej posuniętej ostrożności procesowej - błędnym przyjęciu, że przesłanka "wydanie decyzji", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa jest tożsama z przesłanką "brania udziału w postępowaniu", o której mowa w art. 24 § 1 kpa i błędnym przyjęciu, że radca prawny "wydał" decyzję w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa i art. 24 § 1 pkt 5 kpa, chociaż ten radca prawny co najwyżej "brał udział w postępowaniu", ale nie "wydał" decyzji (decyzje zostały "wydane" - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 kpa i art. 24 § 1 pkt 5 kpa - przez Dyrektora OW NFZ, a nie przez radcę prawnego); 2) art. 269 § 1 ppsa przez niepodzielenie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) oraz nieprzedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, a pomimo powyższego przyjęcie - wbrew powyższej uchwale - że art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do osoby piastującej funkcję organu monokratycznego. W uzasadnieniu Dyrektor OW NFZ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora OW NFZ (radca prawny) podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej. Stwierdził w szczególności, że obie decyzje wydane w sprawie podpisał piastun organu, a nie pracownik upoważniony do wydawania decyzji. W sprawie nie miała zatem zastosowania przywołana przez WSA uchwala o sygn. akt II GPS 4/12, lecz uchwała o sygn. akt I OPS 13/09, dotycząca wydawania decyzji przez piastuna organu monokratycznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Jej zarzuty zostały skierowane przeciwko przyjętej przez WSA podstawie rozstrzygnięcia, czyli wydaniu decyzji przez pracowników podlegających wyłączeniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. WSA uznał, że w rozstrzyganej sprawie zarówno w pierwszej instancji, jak i po wniesieniu o ponowne rozpoznanie sprawy, "brało udział" co najmniej dwóch tych samych pracowników. Tymi pracownikami mieli być: B. B., która podpisała obie decyzje oraz ten sam radca prawny, zatrudniony w "Zespole Radców Prawnych". Według WSA te okoliczności przesądziły, że wystąpiła w sprawie przesłanka wznowieniowa, o której jest mowa w art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. W sprawie bezsporne jest, że kontrolowana przez WSA decyzja Dyrektora OW NFZ z 14 sierpnia 2014 r., jak poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji zostały podpisane przez Dyrektora tegoż Małopolskiego Oddziału NFZ – B. B., a zatem piastuna organu. W mającym zastosowanie stanie prawnym (takim samym zresztą jak obecny), zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu (w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Z kolei, stosownie do ust. 4 od decyzji dyrektora oddziału w tej sprawie świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który zgodnie z ust. 6 rozpatruje dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie, decyzja ta jest natychmiast wykonalna. Ma rację WSA, że ww. tryb ponownego rozpatrzenia sprawy uregulowany w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w tym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez dyrektora oddziału, pełni analogiczną funkcję, jak środek z art. 127 § 3 kpa (w obu postępowaniach ponowną decyzję wydaje ten sam organ). Nie można natomiast zgodzić się z WSA, że od wydania tej ponownej decyzji zostaje wyłączona osoba będąca piastunem organu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. WSA błędnie powołał się na uchwałę NSA z 18 lutego 2013 r. (sygn. akt II GPS 4/12), zgodnie z którą art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa art. 127 § 3 tejże ustawy. Czym innym jest bowiem wyłączenie pracownika organu, a czym innym ewentualne wyłączenie osoby powołanej do pełnienia funkcji organu, stanowiącej piastuna tego organu. Te kwestie, sporne w orzecznictwie, wyjaśnił wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09), gdzie wskazał, że przepisy art. 24 kpa nie mają zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu administracji publicznej, gdyż odnoszą się one wyłącznie do pracownika. NSA w uzasadnieniu cytowanej uchwały zwrócił uwagę, że rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organu administracji publicznej. "Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika.(...). Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego." Świadomość tych odmienności miał również Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, na którą powoływał się WSA w zaskarżonym wyroku (sygn. akt II GPS 4/12), jednoznacznie wskazał bowiem, że "(...) przyjąć należy, że w niniejszej sprawie – pomimo dość ogólnie sformułowanego pytania prawnego – chodzi o pracownika, który jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu organu lecz nie jest jego piastunem". Tak więc oczywiście błędnie zastosował WSA tę właśnie uchwałę o sygn. akt II GPS 4/12 do sytuacji, w której również ponowna decyzja w sprawie została wydana (podpisana) przez piastuna organu – Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, zamiast stanowiska z uchwały 7 s. NSA z 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). Nie można jednak, zdaniem NSA, uznać w tym zakresie, że WSA formalnie naruszył art. 269 § 1 ppsa w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Przyjmuje się w doktrynie i NSA w składzie orzekającym ten pogląd podziela, że "Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego." (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka–Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Opubl. Lex/ el. 2019, komentarz do art. 269). Uchwała o sygn. akt I OPS 13/09 dotyczyła postępowania w trybie art. 127 § 3 kpa, co zaznaczono w jej sentencji, zatem jej moc wiążąca formalnie nie rozciągała się na postępowanie toczące się na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Potrzeba jej zastosowania wynikała natomiast z racji wagi użytych argumentów i analogicznego znaczenia trybu ponownego rozpoznania sprawy na gruncie ustawy o świadczeniach, jak trybu z art. 127 § 3 kpa, co zauważył sam WSA. Trafnie natomiast w skardze kasacyjnej zarzucono również brak wypełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 kpa poprzez udział w sprawie na etapie administracyjnym radcy prawnego. WSA w tym zakresie stwierdził, że "Dodatkowo, z akt wynika, że obie decyzje były opiniowane przez tego samego radcę prawnego – zatrudnionego w Zespole Radców Prawnych." Zauważenia jednak wymaga, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 kpa – w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Odniesienie się do tej kwestii należy poprzedzić kilkoma ogólnymi uwagami dotyczącymi samej instytucji wznowienia postępowania. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania jako istotne odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa) nie może być interpretowana rozszerzająco. Niedopuszczalne jest zarówno wznowienie postępowania w oparciu o wadliwość niewyliczoną w art. 145 § 1 i art. 145a i 145b kpa, jak i rozszerzająca wykładnia tych podstaw. "Naruszenie tak zakreślonych ram wznowienia postępowania stanowi rażące naruszenie prawa. Decyzja wydana z takim przekroczeniem jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, będącym podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2)." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, str. 629, Nb10 do art. 145). Zatem, wznowienie postępowania może i powinno nastąpić wyłącznie wtedy, gdy decyzja "została wydana" przez pracownika, który podlegał wyłączeniu. W konsekwencji nie stanowi podstawy wznowienia to, że pracownik podlegający wyłączeniu brał udział w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji, która została następnie wydana przez piastuna organu lub innego pracownika z jego upoważnienia. WSA w rozpoznawanej sprawie nie twierdzi, że radca prawny wydał zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnia też innego sposobu rozumienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa niż wyżej przyjęty, należy więc stwierdzić, że wadliwie zastosował ten przepis w sprawie. Z tych wszystkich przyczyn uznając zarzuty skargi kasacyjnej za trafne, na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało orzec jak w punkcie 1. sentencji. WSA rozpozna sprawę merytorycznie, gdyż uchylając decyzję zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa, wobec stwierdzenia przesłanki wznowienia postępowania, nie rozpoznał sprawy w całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora OW NFZ. Uznał bowiem, że Skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy uchyleniu podlegał wyrok WSA uwzględniający skargę z powodów innych niż w niej wskazane.