II OSK 2770/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 270/17 w sprawie ze skarg A. L. i M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 270/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę obu skarżących na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Spółka z o.o. w G. pozwolenia na budowę 16 elektrowni wiatrowych z obiektami towarzyszącymi infrastruktury technicznej na nieruchomościach wskazanych przez inwestora położonych na terenie gm. K.. Organ I instancji m.in. wskazał, że, w odniesieniu do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w tym postępowaniu nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie wynika ponowna konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie złożył wniosku o przeprowadzenie ponownej oceny na środowisko, a także organ nie stwierdził, aby we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane jakiekolwiek zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor dołączył do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wszystkie wymagane dokumenty. Wskazano, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożono przed upływem czterech lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Odwołanie od ww. decyzji złożyli obaj skarżący. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu budowę. W ocenie organu odwoławczego, zachodziły podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda nie doszukał się aby dokumentacja projektowa zawierała wady, które nie pozwalałyby na wydanie pozwolenia na budowę. W szczególności organ II instancji ocenił zgodność planowanej inwestycji z ww. decyzją środowiskową. Podkreślił, że w sytuacjach, w których zakres przedsięwzięcia ulega ograniczeniu w stosunku do określonego w pierwotnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, powinno się wyłączyć obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Dokonanie takiej zmiany skutkuje bowiem ograniczeniem oddziaływania na środowisko, a nie jego zwiększeniem i dlatego nie powinna zachodzić konieczność przeprowadzenia w całości ponownego postępowania. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie obaj skarżący, domagając się jej uchylenia. Skarżący sformułowali zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, ponieważ w sprawie inwestor nie uzyskał wymaganych dokumentów – uzgodnienia i opinii w odniesieniu do dwóch działek wchodzących w skład nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja, oraz planowana inwestycja obejmuje budowę 16 elektrowni wiatrowych, w sytuacji gdy decyzja środowiskowa dotyczy przedsięwzięcia polegającego na realizacji 24 elektrowni wiatrowych. Ponadto decyzja środowiskowa dotyczyła tylko części inwestycji, tj. wyłącznie działek, na których mają być posadowione elektrownie wiatrowe bez infrastruktury drogowej oraz elektroenergetycznej, a pozwolenie na budowę dotyczy budowy 16 elektrowni wiatrowych z obiektami towarzyszącymi infrastruktury technicznej, tj. drogami dojazdowymi, placami montażowymi, zjazdami, stacją GPZ, podziemną linią elektroenergetyczną SN i podziemną sterującą linią światłowodową i obejmującą znacznie większą powierzchnię (ilość działek) niż wskazana w decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1212/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pkt 1 oddalił skargę M. L. i w pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1329/15, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę wydał wyrok z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 270/17, którym oddalił obie skargi. Sąd podzielił tą część rozważań zaprezentowanych w poprzednim wyroku WSA w Olsztynie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1212/14, niezakwestionowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, które wskazują, że skarga M. L. podlega oddaleniu. Przyjąć bowiem trzeba, że M. L. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Następnie Sąd przeszedł do merytorycznej oceny zgodności planowanej inwestycji z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc czy udzielone pozwolenie na budowę 16 elektrowni wiatrowych nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tej sprawie inwestor legitymuje się decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 24 elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą oraz decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, polegającego na budowie stacji elektroenergetycznej. Sąd wskazał, że rzeczywiści w decyzji o pozwoleniu na budowę wymieniono działki nieobjęte decyzją środowiskową. Wynika to z tego, że pozwolenie na budowę w części dotyczy projektowanej infrastruktury, na którą nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. To dla działek, na których mają być posadowione wiatraki wydana została decyzja środowiskowa. Nie ma przy tym znaczenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę odnosi się do przedsięwzięcia polegającego na budowie 16 wiatraków, a nie jak wskazano w decyzji środowiskowej – 24. To od inwestora zależy bowiem czy zrealizuje swoją inwestycję w całości, w części czy też podzieli ją na etapy. Najistotniejsze jest żeby dla projektowanych inwestycji (16 elektrowni wiatrowych) ustalone były środowiskowe uwarunkowania realizacji tej inwestycji. To zaś bezsprzecznie ma miejsce w niniejszej sprawie. A zatem zmniejszenie ilości tych elektrowni do 16 nie stanowi o konieczności oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej. Trudno bowiem przyjąć, że zwiększy się oddziaływanie na środowisko w przypadku zmniejszenia inwestycji. Z przepisów prawa wynika zaś, że w sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej dla realizacji podziemnej linii energetycznej SN. Natomiast dla stacji GPZ związanej z przedmiotową inwestycją określono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd wskazał, że pomimo prowadzonego postępowania nieważnościowego nie doszło aktualnie do wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji środowiskowej z 2009 r. Tym samym, jak już podkreślono, wiążące są ustalenia w niej zawarte. Ponadto z decyzji tej wynika, że dotyczy ona także wskazywanych przez stronę skarżącą dwóch działek, czego nie zmienia brak wypowiedzi w odniesieniu do tych działek w uzgodnieniu i opinii odpowiednio Starosty N. i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N.. Ewentualne wady decyzji środowiskowej nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym badania legalności pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zaś nie stwierdzono istnienia przesłanek, wynikających z art. 88 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej w ramach wydania pozwolenia na budowę. Bezzasadny jest również zarzut braku uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia z konserwatorem zabytków, z uwagi na bliskie położenie zabytkowego kościoła parafialnego. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto m.in. złożył wniosek w tej sprawie oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zgodność z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprawdzono również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ wziął też pod uwagę okoliczność, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 1997 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku dopuszczalny poziom hałasu w środowisku – dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi 55 dB w porze dnia oraz 45 dB w porze nocy. W decyzji środowiskowej wskazano, że w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia normy związane z dopuszczalnymi poziomami hałasu w środowisku zostaną spełnione, tym samym wskazane w decyzji środowiskowej poziomy hałasu są bezpieczne dla zdrowia ludzi oraz nie przekroczą parametrów określonych w przepisach prawa. Podano także, że bilans terenu znajduje się w projekcie i zawiera zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu. Wskazano przy tym, że decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nakładały na inwestora obowiązku zachowania procentowego udziału powierzchni zieleni lub powierzchni biologicznie czynnej oraz innych części terenu. Natomiast zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń. Z uwagi więc na to, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, podczas gdy pozwolenie na budowę i decyzja środowiskowa różnią się zakresem przedsięwzięcia. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody w sytuacji naruszenia przez organ przepisów ww. ustawy, tj. nieprzeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na zmiany dokonane we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody w sytuacji zaniechania sprawdzenia przez organ administracji kompletności projektu budowlanego, tj. wymaganych opinii i uzgodnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że decyzja o pozwoleniu na budowę zgodna jest z decyzją środowiskową. Podstawą takiej oceny było stwierdzenie, że zakres inwestycji w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w odniesieniu do tych części inwestycji, które znacząco oddziałują na środowisko, zawiera się w zakresie, jaki w odniesieniu do tych elementów zagospodarowania terenu wyznacza, decyzja środowiskowa. A mianowicie, pozwolenie na budowę dotyczy 16 elektorowi wiatrowych, zaś decyzja środowiskowa – 24. Jednak z samego faktu zmniejszenia ilości elektrowni wiatrowych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do treści decyzji środowiskowej nie można wyprowadzić wniosku, że przed wydaniem pozwolenia na budowę wymagane było przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co, na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, powinien stwierdzić organ architektoniczno-budowlany. Kwestia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływana na środowisko. Nie chodzi w ww. przepisie ustawy o każdą zmianę oddziaływania, ale o wykazanie istnienia takiej zmiany zakresu inwestycji, która powoduje inne zakresowo negatywne oddziaływanie na środowisko niż było to przedmiotem dotychczasowej oceny oddziaływania na stanowisko zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej. W ogólności bowiem przepisy ustawy środowiskowej w zakresie przeprowadzenia wymaganej oceny na środowisko dotyczą takich przedsięwzięć, które zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałują na środowisko. W tej zaś sprawie oceniono, że zmniejszenie w pozwoleniu na budowę ilości elektrowni wiatrowych nie prowadzi do takiej zmiany oddziaływania inwestycji na środowisko, która wymagałaby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono, opierając się na samym fakcie zmniejszenia ilości elektrowni wiatrowych, co czyni stanowisko strony skarżącej poglądem pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wypowiadał się wielokrotnie, że jeżeli w wyniku zmiany zakres przedsięwzięcia zostanie zawężony (tak jak w niniejszej sprawie), to w efekcie oddziaływanie na środowisko planowanego przedsięwzięcia będzie mniejsze (por. wyroki NSA: z 22 lipca 2016 , II OSK 2779/14; z 3 lutego 2015 r., II OSK 1606/13). Powyższa ocena jest o tyle zasadna, że w okolicznościach tej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że na skutek zmiany woli inwestora prowadzącej do ograniczenia liczby elektrowni wiatrowych, nastąpił inny skutek niż zawężenie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że wydana decyzja środowiskowa utraciła aktualność dla zmienionego przedsięwzięcia. Nie wykazano tym samym aby zmieniony zakres tego samego przedsięwzięcia wymagał nowej oceny i decyzji środowiskowej. Zaś o podstawach do zastosowała art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej można by mówić gdyby doszło do rodzajowej zmiany albo zwiększenia potencjalnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W tych warunkach brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, co oznacza, że także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew sformułowanemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego brak jest podstaw do stwierdzenia, że w odniesieniu do wskazywanych w sprawie przez stronę skarżącą dwóch działek nie dokonano sprawdzenia kompletności projektu budowlanego z uwagi na brak uzgodnienia i opinii odpowiednio Starosty i Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Otóż Sąd I instancji w tym zakresie dokonał stosownej oceny, stwierdzając, że ewentualne braki dotyczą innego postępowania administracyjnego niż będące przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny była m.in. zgodność pozwolenia na budowę z decyzją środowiskową, który to wymóg wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd wyjaśnił, że decyzja środowiskowa obejmowała także wskazywane dwie działki (wynika to wprost z treści decyzji środowiskowej), a ewentualne wady decyzji środowiskowej nie mogą być przedmiotem kontroli w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym badania legalności pozwolenia na budowę. Także i tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Nie wykazano bowiem w kontekście treści decyzji środowiskowej (która obejmowała wskazywane działki) aby brak ewentualnych uzgodnień i opinii w postępowaniu środowiskowym miał jakikolwiek wpływ na kompletność projektu budowlanego, w oparciu o który zostało udzielone pozwolenia na budowę. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.