II SA/Wa 591/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy [...] postanawia: -odrzucić skargę- Uchwałą z [...] grudnia 2016 r., nr [...] Rada Gminy [...] zmieniła uchwałę w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy [...] oraz nadania jej statutu. Na mocy § 1 pkt 1 tej uchwały nadane zostało nowe brzmienie § 7 ust. 3-14 statutu Rady Seniorów Gminy [...] wprowadzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy [...] oraz nadania jej statutu. Na podstawie § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały nadano natomiast nowe brzmienie § 17 wskazanego wyżej statutu. Pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. E. Z., radny Gminy [...], wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które, jego zdaniem, miało miejsce w związku z powyższą uchwałą. W dniu 17 marca 2017 r. E. Z. wniósł na wskazaną wyżej uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zapisów § 7 ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 11 oraz ust. 12 statutu Rady Seniorów Gminy [...]. Odnośnie § 7 ust. 5 statutu skarżący podniósł, że nie określa on, kto w rozumieniu statutu Rady Seniorów uważany jest za osobę starszą. Zdaniem skarżącego bez dookreślenia pojęcia "osoby starsze" niemożliwym jest określenie środowiska owych "osób starszych", a co za tym idzie wyłonienie "osób starszych" uprawnionych do wyboru swojego przedstawiciela do Rady Seniorów. Według skarżącego, w tej sytuacji pozbawia się go możliwości reprezentowania właściwej grupy społecznej nazwanej w ustawie jako "osoby starsze", a także możliwości wyboru swojego reprezentanta do Rady Seniorów. W zakresie § 7 ust. 6 i ust. 7 statutu skarżący wskazał, że art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż to rada gminy powołuje radę seniorów. Zdaniem skarżącego Rada Gminy nie może scedować na wójta zadania powołania rady seniorów. Skarżący podniósł, że w myśl zapisów statutu, to Wójt ma ogłaszać nabór kandydatów w formie zarządzenia, ma też przyjmować zgłoszenia i zbierać charakterystyki kandydatów oraz wybierać komisję skrutacyjną. W ocenie skarżącego wójt nie może też być decydentem, kto zasiądzie w komisji skrutacyjnej wybierającej członków rady seniorów. Skarżący podniósł, że takie zapisy naruszają w sposób rażący jego interes prawny jako radnego gminy [...], gdyż został pozbawiony ustawowego prawa do uczestniczenia (jako radny) w procesie powołania Rady Seniorów. Wskazał, że zachowanie zapisów powołanego paragrafu spowodowałoby, iż Rada Seniorów byłaby wybierana z inicjatywy Wójta, a nie Rady Gminy, po wyborach przeprowadzonych i kontrolowanych przez komisję skrutacyjną powołaną przez Wójta. W części dotyczącej § 7 ust. 9 statutu skarżący podniósł, że art. 5c ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż Rada Seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych. Zdaniem skarżącego rozpatrując sens tego zapisu nie sposób pominąć art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową i odpowiednie terytorium". Tak więc, w ocenie skarżącego, ustawodawca w pierwszej kolejności chce, aby w skład Rady Seniorów wchodzili przedstawiciele osób starszych z danego terytorium, a dopiero później przedstawiciele podmiotów działających na rzecz osób starszych. Takim podstawowym terytorium w gminie jest sołectwo i to właśnie tu, osoby starsze mieszkające na terenie danego sołectwa powinny mieć prawo wyboru swoich przedstawicieli. Wskazał, że w sołectwach najszerszym forum dającym możliwość takiego wyboru jest Zebranie Wiejskie i to ono powinno wybrać swojego reprezentanta w wyborach bezpośrednich, a rada (a nie Wójt) winna taką osobę w skład rady seniorów powołać (art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Wyboru tego za mieszkańców, nie mogą dokonywać kandydaci zgłoszeni na członków Rady Seniorów, gdyż w tym momencie wybory z bezpośrednich stałyby się pośrednimi. Uzasadniając wniosek o uchylenie § 7 ust. 11 statutu skarżący wskazał, że przepis ten nakazuje wybór członków rady seniorów w wyborach bezpośrednich i tajnych. Zdaniem skarżącego wybór członków Rady Seniorów zaproponowany w § 7 ust. 9 skarżonej zmiany statutu nie jest wyborem bezpośrednim, a jednoznacznie pośrednim. Jest to również złamanie zapisu art. 5c ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w części mówiącej o zapewnieniu przez Radę Gminy takich zapisów w statucie rady seniorów, które zapewnią sprawny wybór jej członków. Skarżący podniósł, że dwustopniowe wybory (najpierw kandydatów do Rady Seniorów, a następnie wybory członków Rady Seniorów wśród zgłoszonych kandydatów we własnym gronie) nie zapewniają ani sprawnego, ani bezpośredniego wyboru członków Rady Seniorów. Zarzucił, że taki zapis (w przypadku wybrania go przez osoby starsze jako ich reprezentanta) pozbawi go możliwości ich 100% reprezentowania w Radzie Seniorów, gdyż wola tych osób może zostać zignorowana przez osoby wybierające członków tejże Rady pomiędzy sobą. Skarżący zwrócił również uwagę, że z zapisów skarżonej uchwały wynika, iż byłaby to nie "gminna rada seniorów", a "rada seniorów przedstawicieli organizacji działających na rzecz osób starszych". W związku z tym, zdaniem skarżącego, treść § 7 ust. 9 statutu w sposób oczywisty łamie zapisy § 7 ust. 11 statutu. Odnośnie § 7 ust. 12 statutu skarżący podniósł, że nie może być takiej sytuacji, iż komisję skrutacyjną powołuje Wójt. Zdaniem skarżącego powinni to robić sami zainteresowani, tj. osoby, które wybierają swoich przedstawicieli, a nie organ zewnętrzny. W ocenie skarżącego to także narusza jego prawo do wybierania komisji skrutacyjnej. Reasumując skarżący wskazał, że ze względu na powyższe uchybienia prawne, formalne i merytoryczne, naruszające zarówno zapisy konstytucyjne, jak i zapisy skarżonego statutu, w kontekście jego praw i uprawnień, jako osoby funkcjonującej w demokratycznym państwie prawa, wnosi o ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego. Organ podniósł, że wykonywanie mandatu radnego samo w sobie nie daje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady przed sądem administracyjnym, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie ustanawiają takiej prerogatywy. Organ wskazał, że skarżący nie wykazał, aby uchwała w zaskarżonej części wpłynęła na jego własną, indywidualna sytuację prawną. Zdaniem organu skarżący nie wykazał także, że uchwałą ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na niego pewnych obowiązków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stanowi z kolei, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) i 6 (akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej) nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki warunkujące dopuszczalność skargi: 1) zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej; 2) skarżący uprzednio wezwał organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia 3) zachowany został termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 P.p.s.a., a ponadto 4) skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. Trzy pierwsze warunki dopuszczalności skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione, jednakże skarga podlega odrzuceniu, gdyż skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że skarga wnoszona w trybie w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis – podstawą jej jest niezgodność podjętego przez organ samorządu gminy aktu z prawem i równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego, a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Przy czym taki związek musi istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień. Dopuszczalność skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zatem zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną przyznana została legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka, a na podstawie przepisów ustaw samorządowych organom nadzoru. Składający skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ samorządu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny, realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 973/14, LEX nr 1644039). Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie określonego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08, LEX nr 490092). Dla skuteczności wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi E. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy [...], niezbędne było zatem wykazanie obiektywnego związku pomiędzy kwestionowanymi zapisami tej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który ma oparcie w konkretnej normie prawa materialnego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 5c ust. 2 i ust. 5 u.s.g. Stosownie do treści tych przepisów rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów (art. 5c ust. 2 u.s.g.). Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów (art. 5c ust. 5 u.s.g.). Uchwała Rady Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] została zaskarżona przez skarżącego w części, tj. w zakresie w jakim uchwała ta wprowadza zmiany w § 7 ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 9, ust. 11 oraz ust. 12 statutu Rady Seniorów Gminy [...]. Przepis § 7 ust. 5 statutu stanowi się, że w skład Rady wchodzą członkowie spośród: 1) przedstawicieli jednostek pomocniczych Gminy, środowisk, stowarzyszeń, organizacji pozarządowych zrzeszających osoby starsze i/lub działających na ich rzecz, 2) przedstawicieli parafii Kościoła katolickiego działających na terenie Gminy [...]. Z kolei w § 7 ust. 6 statutu wskazano, że zgłaszanie kandydatów na członków Rady Seniorów, wraz z krótką charakterystyką i uzasadnieniem, odbywa się w trybie otwartego naboru ogłoszonego przez Wójta Gminy. W § 7 ust. 7 zawarto zapis, że Wójt ogłasza nabór kandydatów na członków Rady w formie zarządzenia, określając termin i zasady naboru oraz wzór formularza zgłoszeniowego. Ustęp 9 § 7 stanowi, że w przypadku gdy zgłoszonych zostało więcej niż 17 kandydatów do Rady, wybory członków Rady odbywają się podczas spotkania zwołanego przez Wójta spośród osób zgłoszonych w terminie i trybie zgodnym z ogłoszeniem, o którym mowa w ust. 7. Ustęp 11 tego paragrafu stanowi zaś, że członkowie Rady Seniorów wybierani są w głosowaniu bezpośrednim i tajnym. W ust. 12 określono natomiast, że za prawidłowe przeprowadzenie wyborów odpowiedzialna jest komisja powołana przez Wójta. W zakresie § 7 ust. 5 skarżący podniósł, że zapis zawarty w tym przepisie pozbawia go możliwości reprezentowania właściwej grupy społecznej nazwanej w ustawie jako "osoby starsze". Odnośnie § 7 ust. 6 i ust. 7 Statutu skarżący wskazał, że uchwała ta narusza jego interes prawny jako radnego poprzez pozbawienie go prawa uczestniczenia w procesie powoływania rady seniorów. Odnośnie § 7 ust. 9 skarżący w ogóle określił na czym polega naruszenie jego interesu prawnego formułując jedynie zarzut, że przy takim zapisie wybory do Rady Seniorów z bezpośrednich stałyby się pośrednimi. W przypadku § 7 ust. 11 skarżący wskazał, że dwustopniowe wybory (najpierw kandydatów do Rady Seniorów, a następnie wybory członków Rady Seniorów wśród zgłoszonych kandydatów we własnym gronie) nie zapewniają ani sprawnego, ani bezpośredniego wyboru członków Rady Seniorów. Zarzucił, że taki zapis (w przypadku wybrania go przez osoby starsze jako ich reprezentanta) pozbawi go "możliwości ich 100% reprezentowania w Radzie Seniorów, gdyż wola tych osób może zostać zignorowana przez osoby wybierające członków tejże Rady pomiędzy sobą". Uzasadniając zarzuty dotyczące § 7 ust. 12 skarżący wskazał natomiast, że przepis ten narusza jego prawo do wybierania komisji skrutacyjnej. Skarżący formułując te zarzuty nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałby jego interes prawny lub uprawnienie do kwestionowania powyższych zapisów uchwały Rady Gminy [...]. Skarżący w sposób ogólny powołuje się na bliżej nieokreślone prawo do reprezentowania określonej grupy społecznej, prawo do wyboru swojego reprezentanta do rady seniorów, prawo do uczestniczenia w procesie powoływania rady seniorów, prawo do reprezentowania osób starszych w przypadku wybrania do rady seniorów oraz prawo do wybierania komisji skrutacyjnej. Skarżący nie wywodzi jednak tych uprawnień z żadnej normy prawnej. Ponadto, skarżący nie wskazuje, iż rzeczywiście na skutek zaskarżonej przez niego uchwały podawane przez niego uprawnienia doznały uszczerbku. Zarzuty skarżącego dotyczące § 7 ust. 5 oraz ust. 11 mają ponadto hipotetyczny charakter i odnoszą się do zdarzeń przyszłych, które dopiero, według niego, mogą nastąpić. Należy jednocześnie zaznaczyć, że legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 601/92 (ONSA 1992/3-4/89) wskazano, że korzystanie z praw radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1994 r., sygn. akt SA/Łd 703/94 (ONSA 1995/2/73) korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 u.s.g. Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10, LEX nr 992527). Skarżący nie może zatem opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady gminy, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie gminy, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 690/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy wskazać, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy, gdyż celem tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego mógłby zawsze korzystać radny w razie podjęcia przez radę uchwały wbrew jego stanowisku wyrażonemu podczas głosowania. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia go jego własnych uprawnień chronionych prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997 r. sygn. akt II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26, Lex nr 30351, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r. sygn. akt II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, Lex nr 25895, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2003 r. sygn. akt V SA 1785/02, niepubl.). W tych okolicznościach stwierdzając, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę Rady Gminy [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.