II SAB/Kr 70/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Krystyna Daniel SWSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.H. na bezczynność Rady Izby Notarialnej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Radę Izby Notarialnej w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wskazania dat dziennych i wymiaru godzinowego w jakich sędzia prowadził zajęcia w Izbie w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 23 listopada 2014 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Rady Izby Notarialnej w K. na rzecz skarżącego P.H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.H. e-mailem z dnia 23 listopada 2014 r. wniósł do Izby Notarialnej w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: 1. jakie kwoty brutto i z jakich tytułów wypłacone zostały w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 na rzecz SSO R.J. (m.in. z tytułu wynagrodzenia za prowadzenie zajęć dla aplikantów notarialnych); 2. dat dziennych i wymiaru godzinowego, w jakich ww. sędzia prowadził zajęcia w latach 2011, 2012, 2013, 2014. Prezes Rady Izby Notarialnej w K. w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r., wyjaśnił wnioskodawcy, że w zakresie informacji dotyczących pytania o kwoty brutto oraz tytuły wypłat na rzecz SSO R.J. nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem informacje o jakie wnioskuje P.H. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., wobec czego nie zostaną udostępnione. P.H. w piśmie z dnia 21 lutego 2017 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Rady Izby Notarialnej w K., , podnosząc przy tym, iż Prezes Rady Izby Notarialnej w K. nie udzielił mu odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 23 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (sędziego) i samorządu zawodowego (Izby Notarialnej), który realizuje zadania publiczne i to na zasadzie monopolu (szkolenie aplikantów notarialnych), jest zatem zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości w świetle regulacji konstytucyjnej, że obywatel ma prawo do informacji jakie kwoty i z jakiego tytułu otrzymuje sędzia sadu powszechnego, bo to pozwala ocenić jego bezstronność i niezawisłość (zewnętrzny aspekt niezawisłości sędziowskiej oraz identyfikować zagrożenia korupcyjne. Zwłaszcza, że pytanie dotyczy sędziego, który zajmował się w tym czasie nie tylko działalnością orzeczniczą, ale również oceniał sędziów jako wizytator oraz zasiadał w komisjach egzaminacyjnych przeprowadzających egzamin notarialny w K. Ponadto, zdaniem skarżącego, obywatel ma prawo do informacji, ile organy samorządów prawniczych płacą w związku z realizacją zadania publicznego - szkolenia aplikantów, aby ocenić, czy nie jest to próba zjednywania sobie przychylności środowiska sędziowskiego (oddziaływania na sędziów) oraz aby skonfrontować te kwoty z wartością, która jest dostarczana aplikantowi (efektywność wykonywania zadań publicznych). Skarżący wskazał, że istotą prawa do uzyskania informacji publicznej jest uzyskanie informacji umożliwiającej sprawowanie kontroli społecznej nad organami władzy publicznej i osobami pełniącymi funkcje publiczne (w tym sędziów). Pod tym kątem należy oceniać skuteczność udostępniania informacji publicznej. Uchylenie się przez Radę od udzielenia wnioskowanej informacji publicznej utrudniało sprawowanie kontroli społecznej, zatem było sprzeczne z podstawowym ratio instytucji dostępu do informacji publicznej. Sędziowie są osobami publicznymi, które muszą liczyć się z krytyką i możliwością ubiegania się o dostęp do informacji ich dotyczących (patrz: wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05). W odpowiedzi na skargę Rada Izby Notarialnej w K. , reprezentowana przez jej prezesa wniosła o oddalenie tego środka prawnego, podtrzymując prezentowane stanowisko, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Skarżący wniósł do Izby Notarialnej w K. o wskazanie: 1. jakie kwoty brutto i z jakich tytułów wypłacone zostały w latach 2011, 2012, 2013 i 2014 na rzecz SSO R.J. (m.in. z tytułu wynagrodzenia za prowadzenie zajęć dla aplikantów notarialnych); 2. dat dziennych i wymiaru godzinowego, w jakich ww. sędzia prowadził zajęcia w latach 2011, 2012, 2013, 2014. W związku z tym niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym tej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania w rozumieniu ustawy. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwróciła się strona skarżąca, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Jak wynika z ustawy, podmiot, do którego został złożony wniosek, w zależności od tych okoliczności, zobowiązany jest: - udostępnić - w formie czynności materialno-technicznej - żądaną informację publiczną, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź - wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 152/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wyliczenie zawarte w powołanym przepisie nie ma wyczerpującego charakteru; wskazuje na intencje ustawodawcy dotyczące określenia kategorii podmiotów objętych obowiązkiem udzielenia informacji. Do drugiej kategorii podmiotów wskazanych w cytowanym art. 4 ust. 1 ustawy należą organy samorządów gospodarczych i zawodowych (art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy). Jest to zgodne z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przy czym jako zawody zaufania publicznego należy rozumieć "zawody, w których pomyślność powszechna i dobro społeczne są powierzone pewnej grupie zawodowej, a w związku z tym wymagają one wysokiego poziomu etycznego. [...]. Osoby wykonujące takie zawody podlegają swoistym kodeksom deontologicznym. Działają one w interesie publicznym i dla ochrony pewnych dóbr publicznych" (zob. J. Smarż, Definiowanie pojęcia "zawód zaufania publicznego", Studia Prawnicze 2012/3/123-155). Nie budzi zatem wątpliwości zasadność zaliczenia notariuszy do zawodu zaufania publicznego, o którym mowa w art.17 ust. 1 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się, że zakres, w jakim państwo przekazuje władztwo publiczne samorządowi zawodowemu obejmuje: 1/ przymusowe reprezentowanie interesów określonych zawodów wobec władz państwowych; 2/ nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; 3/ dopuszczenie do wykonywania zawodu i prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu; 4/ czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; 5/ doskonalenie zawodowe i określenie programów kształcenia w zawodzie; 6/ sądownictwo dyscyplinarne (zob. J. Hausner, D. Długosz. Tezy w sprawie zawodów zaufania publicznego, Warszawa 2002, s. 122). W związku z tym piecza samorządu zawodowego, o której mowa w art. 17 ust.1 Konstytucji, powinna być rozumiana w sposób możliwie szeroki, a mianowicie powinna obejmować nie tylko przyjmowanie do korporacji, organizowanie doskonalenia zawodowego notariuszów, ale również organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych. Koresponduje z tym i potwierdza to również brzmienie art. 35 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r, poz. 1796), wedle którego zadaniem samorządu zawodowego notarialnego jest: 1) opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy; 2) nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, zastępców notarialnych i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności właściwej dla notariusza; 2a) nadzór nad wykonaniem obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 19a; 3) organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych; 4) zarząd i rozporządzanie majątkiem izby; 5) zwoływanie walnych zgromadzeń notariuszy izby i wykonywanie uchwał tych zgromadzeń; 6) prowadzenie wykazów notariuszy, zastępców notarialnych i aplikantów notarialnych izby; 7) wykonywanie innych czynności przewidzianych prawem. Z powyższych regulacji wynika zatem, że kształcenie aplikantów notarialnych przez samorząd notarialny nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 35 pkt 3 ustawy o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W tym zakresie samorząd ten wykonuje zadanie publiczne i wiedza o tym dotyczy informacji o działalności organów tego samorządu i jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Umowy zawierane przez samorząd notarialny, których przedmiotem jest odpłatne prowadzenie zajęć z aplikantami notarialnymi mają za cel wykonanie zadania publicznego i są finansowane z majątku tego samorządu. Przepis art. 72 a § 2 ustawy Prawo o notariacie stanowi, że szkolenie aplikantów notarialnych pokrywane jest z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej izby notarialnej. Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do art. 35 pkt 4 tej ustawy, zadaniem tego samorządu zawodowego jest sprawowanie zarządu majątkiem samorządu notarialnego i rozporządzanie nim. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Zadania publiczne mogą bowiem być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i cechuje je nie tylko użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie. W takim też kontekście ocenić należy informacje zawarte w pkt 2 wniosku skarżącego i w konsekwencji uznać, że dane nim objęte mają walor informacji publicznej. Żądana bowiem informacja dotyczy wskazani dat dziennych i wymiaru godzinowego, w jakich sędzia prowadził zajęcia w izbie w latach 2011-2014 i była ona związana z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach działań publicznych wynikających z powołanych przepisów (vide: NSA w wyroku z dnia 11 maja 2017r., I OSK 2765/16). Kolejną wymagającą rozważenia kwestią jest ocena żądania skarżącego zawartego w pkt 1 wniosku, dotyczącego podania kwoty brutto wynagrodzenia wypłacanego na rzecz SSO R. J. ( w tym wynagrodzenia za prowadzenie zajęć dla aplikantów notarialnych), w latach 2011-2014r). Zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy sprawują w Polsce władzę sądowniczą. Informacja o wysokości wynagrodzenia sędziego dotyczy wynagrodzenia sędziego, a więc osoby sprawującej władzę sądowniczą, która jest funkcjonariuszem publicznym. Co do zasady więc należy wskazać, że informacją publiczną jest ogólna informacja o wysokości wynagrodzenia sędziego. Jednakże informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prawo do prywatności także w tym zakresie podlega jednak ograniczeniom przewidzianym w ustawach. Ustawa o dostępie do informacji publicznej także wprowadza ograniczenie prawa do prywatności w tym zakresie. Podstawy do odmowy udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę prawa do prywatności zawiera m.in. przepis art. 5 ust. 2 ustawy o d.d.i.p., określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 2130/15. Sąd II instancji w uzasadnieniu tego wyroku podkreślił, że "Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych." Podobnie jak w przywołanym powyżej wyroku NSA zwrócić należy uwagę, że w istocie wniosek skarżącego z dnia 23 listopada 2014 r. dotyczył wskazania wysokości wynagrodzenia oznaczonej z imienia i nazwiska – osoby prowadzącej wykłady na aplikacji notarialnej w Izby Notarialnej w K. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Wniosek zatem w tej części nie dotyczył uzyskania informacji o działalności organów samorządu zawodowego. Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia wykładowców (np. stawka godzinowa dla wykładowców prowadzących zajęcia na aplikacji notarialnej), a wynagrodzenie konkretnie wskazanej osoby, czyli dochód uzyskiwany przez konkretną osobę fizyczną. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionej osoby nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Z uwagi na to, że wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie dotyczył wskazania wynagrodzenia konkretnego – oznaczonego z imienia i nazwiska sędziego, przyjąć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzenia konkretnej osoby. W ocenie Sądu, żądanie zawarte w pkt 1 wniosku skarżącego narusza chronione konstytucyjnie prawa i wolności innych podmiotów, co sprawia, że dostęp do informacji publicznej doznaje w tym przypadku uzasadnionego ograniczenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz.718 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd, uznając bezczynność Rady Izby Notarialnej w zakresie pkt II wniosku skarżącego z dnia 23 listopada 2014 r., stwierdził jednocześnie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie pozostawił bowiem wniosku bez odpowiedzi, skierował do skarżącego pismo z dnia 4 grudnia 2014 r. oraz 7 stycznia 2015r. w którym przedstawił swoje stanowisko. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy. W punkcie III wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art. 151 P.p.s.a. w pozostałym zakresie skargę oddalił. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2003 Nr 221, poz. 2193), mając na uwadze, że koszty te sprowadzały się wyłącznie do uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł.