II GSK 1674/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. w C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 42/17 w zakresie odrzucenia skargi Stowarzyszenia A. w C. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 27 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 42/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Stowarzyszenia A. w C. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd I instancji uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia wobec stwierdzenia przez Instytucję Zarządzającą braków formalnych wniosku o dofinansowanie jest dla wnioskodawcy informacją negatywną w świetle art. 43 ust. 1 i art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej jako ustawa wdrożeniowa), jednak tego rodzaju informacja nie podlega zaskarżeniu w drodze protestu rozpoznawanego przez Instytucję Zarządzającą. Protest jako środek odwoławczy przysługuje bowiem w przypadku negatywnej oceny projektu, co wynika z art. 53 ust. 1 oraz art. 57 ww. ustawy. WSA wskazał, że nie dokonano merytorycznej oceny wniosku (zawierał on braki formalne, których strona nie uzupełniła). Stąd też zarówno pisma strony skarżącej z [...] grudnia 2016 r. zatytułowanego "P." – nawiązującego do informacji organu z dnia [...] grudnia 2016 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu – jak i odpowiedzi organu z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazującej, że środek odwoławczy nie przysługuje na etapie weryfikacji wymogów formalnych wniosku, nie można odczytywać w ten sposób, że w rozumieniu art. 58 ust. 1 pkt 2 ustawy nie uwzględniono protestu wnioskodawcy i w tej sytuacji stosownie do art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, wnioskodawcy przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie rozpoznał i nie uwzględnił skargi uznając ją jako niedopuszczalną i nie uchylił zaskarżonego aktu, mimo że skarga była dopuszczalna zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast organ naruszył n/w przepisy: a) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez nieprzeprowadzenie procedury wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny; b) art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.1.1. Regulaminu Konkursu nr [...] Oś priorytetowa 2 Cyfrowe Lubelskie Działanie 2.1 Cyfrowe Lubelskie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu zawiera braki formalne, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w sytuacji gdy wniosek ten nie zawiera braków formalnych lub oczywistych omyłek, które uniemożliwiłyby ocenę projektu, c) art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 6.1.1. Regulaminu Konkursu nr [...] Oś priorytetowa 2 Cyfrowe Lubelskie Działanie 2.1 Cyfrowe Lubelskie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020 poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na pozostawieniu bez rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego, w sytuacji gdy wniosek ten nie zawiera braków formalnych lub oczywistych omyłek, które uniemożliwiłyby ocenę projektu, d) art. 2 pkt 24 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że uzupełnienie wniosku złożone przez skarżącego [...] listopada 2016 r. nie obejmowało wszystkich wskazanych w piśmie braków/błędów, wobec czego należało pozostawić projekt bez rozpatrzenia, w sytuacji gdy zgodnie z definicją zawartą w tym przepisie za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, a sam wpis do Krajowego Rejestru Sądowego nie oznacza jeszcze, że dany podmiot prowadzi działalność gospodarczą. 2. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarga w niniejszej sprawie jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, w sytuacji gdy przedmiotowa skarga dopuszczalna była na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie wystąpiły "inne przyczyny dla których wniesienie skargi było niedopuszczalne", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie wyjaśnił w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 4. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do odrzucenia skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Istota sprawy sprowadza się do tego, czy dopuszczalne jest wniesienie skargi na informację instytucji zarządzającej w przedmiocie pozostawienia wniosku o dofinansowanie bez rozpatrzenia. W celu udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie należy dokonać analizy przepisów regulujących postępowanie w sprawie rozstrzygania konkursów o dofinansowanie projektów. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Oznacza to, że możliwe jest jedynie zaskarżenie do sądu informacji wydanych na skutek oceny protestu. Protest zaś może być wniesiony w przypadku negatywnej oceny projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że pozostawienie przez IZ wniosku bez rozpatrzenia na skutek nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych wniosku nie może być uznane za negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej., a w konsekwencji skarżącej od tego rozstrzygnięcia nie przysługiwało prawo do wniesienia protestu na podstawie art. 53 ust. 1 tej ustawy W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa Lubelskiego pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącego, ponieważ pomimo wezwania Stowarzyszenie nie uzupełniło braków formalnych wniosku. Skoro rozstrzygnięcie to nie może być zaskarżone protestem, a więc – jak prawidłowo uznał Sąd I instancji – nie może być również przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowisko skarżącego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarga powinna być dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy bowiem wskazać, że sprawy regulowane ustawą wdrożeniową podlegają kognicji sądów administracyjnych jedynie w zakresie wskazanym w tej ustawie, to jest w przypadkach rozstrzygnięć, o których mowa w art. 61 ustawy, a podstawą wniesienia skargi jest art. 3 § 3 p.p.s.a. Nie ma zaś podstaw do rozszerzenia właściwości sądów administracyjnych w tych sprawach. Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd I instancji w sposób pełny przedstawił powody, dla których uznał, że skarga jest niedopuszczalna i uzasadnił je w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej tego stanowiska. Tym samym zarzuty określone w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej okazały się być niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty przedstawione w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej nie mogły zostać rozpoznane. Autor tego środka zaskarżenia, stawiając te zarzuty, dążył bowiem do tego, aby Sąd ocenił legalność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co – jak zostało już wyjaśnione powyżej – nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wobec tego, niemożliwe było merytoryczne odniesienie się do tych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśnić wypada, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r,. sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi