VII SA/Wa 799/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. I. o wstrzymanie wykonania aktów w sprawie ze skargi P. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wniesienia zażalenia z uchybieniem terminu postanawia: odmówić P. I. wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. Pismem z dnia 28 lutego 2017 r. P. I. wniósł skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], na mocy którego organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez P. I. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wstrzymujące roboty budowlane i nakładające na O. I. i P. I. obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. postanowień, jednakże nie uzasadniła wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek warunkujących wstrzymania ich wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, iż wprowadzona w § 3 cyt. przepisu ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004r., sygn. akt FZ 496/2004). Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać jedynie powtórzenie treści omawianego przepisu i przesłanek z niego wynikających. W postanowieniu z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Sąd zauważa, że katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zaś kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, bądź postanowienia, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, Sąd dokona dopiero po przeprowadzeniu rozprawy. W świetle powołanego wyżej przepisu prawa i wniosku strony skarżącej, Sąd uznał, że skoro wniosek nie został w żaden sposób uzasadniony, to brak jest podstaw do jego pozytywnego załatwienia. Wniosek zawiera jedynie żądanie wstrzymania wykonania, nie wskazuje natomiast na okoliczności, które czyniłyby ten wniosek zasadnym. Takie stanowisko Sądu jest zgodne z obowiązującym orzecznictwem. W postanowieniu z dnia 6 lutego 2009 r. (sygn. akt II FZ 39/09, Lex nr 489786), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "nie można w sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku jakichkolwiek okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przenosić całego ciężaru poszukiwania tych okoliczności na sąd (...)". Ponadto, należy zauważyć, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady, z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaskarżone postanowienie nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Z uwagi na swój formalny charakter i zakres, nie ma charakteru postanowienia wymagającego wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 p.p.s.a. Skoro zatem takie postanowienie ze swej istoty nie może być wykonane, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu byłoby bezzasadne. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. będzie mieć zatem znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej (postanowienia) stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła także o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], wstrzymującego roboty budowlane i nakładającego obowiązek dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wniosek o wstrzymanie wykonalności ww. postanowienia również nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem, tak szerokie, jak wyżej wskazano rozumienie sprawy administracyjnej uniemożliwia wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, w sytuacji, gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ II instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Przede wszystkim bowiem kwestia nakazu nałożenia określonych obowiązków oraz kwestia zachowania terminu do wniesienia zażalenia, nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odnosił się do kwestii zasadności nałożonego na skarżącego obowiązku, bowiem stwierdził, że istnieje przeszkoda (uchybienie terminu do wniesienia zażalenia) do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących rozstrzygnięcia organu I instancji, rozstrzygającego sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 138/12). Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.