V SA/Wa 2395/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Ministra Finansów (obecnie: Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia ... lipca 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia ... lipca 2015 r. nr ..., ... 2. umarza postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego z dnia ... maja 2015 r. uzupełniony pismem z dnia ... czerwca 2015 r. Przedmiotem skargi W. Z. (dalej: strona lub skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Ministra Finansów z ... lipca 2016 r. nr ... utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z ... lipca 2015 r. nr ... odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku strony na podstawie tytułów wykonawczych z ... października 2007 r., ..., ... listopada 2007r., ... stycznia 2008 r. ... lutego 2008 r., ... marca 2008 r., ... maja 2008r., ... lipca 2008 r., ... września 2008 r., ... października 2008 r., ... listopada 2008 r., ... lipca 2010 r. wystawionych przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej Dyrektor ZUS lub ZUS), obejmujące należności pieniężne z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Pracy. Pismem z ... maja 2015 r. strona złożyła wniosek do Dyrektora ZUS o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. W treści tego podania zawarł także wniosek o wstrzymanie dalszych czynności w postępowaniu egzekucyjnym do czasu merytorycznego rozpatrzenia wniosku o umorzenie całości należności z tytułu nieopłaconych składek. Wyjaśnił, że obecnie jedynym źródłem utrzymania jest emerytura, której część (w kwocie 600 zł) przeznaczana jest na opłacenie alimentów. Ponosi również koszty z tytułu utrzymania mieszkania oraz koszty związane z leczeniem, a z pozostałych środków nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. Dlatego też nie jest w stanie pokryć zobowiązań wobec ZUS oraz Skarbu Państwa (wskazuje, że egzekucja prowadzona jest także z tytułu zaległości podatkowych). Pismem z ... maja 2015 r. Dyrektor ZUS przekazał wniosek o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego Dyrektorowi Izby Skarbowej w O. (dalej: Dyrektor IS lub organ I instancji), celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością rzeczową. ZUS wyjaśnił także, iż w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek toczy się odrębne postępowanie. Skarżący pismem z ... czerwca 2015 r., zwrócił się do Dyrektora IS o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, powołując analogiczne okoliczności jak w ww. piśmie z ... maja 2015 r. Dyrektor IS postanowieniem z ... lipca 2015 r. odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec strony. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego zażalenia Minister Finansów (zwany dalej także organem odwoławczym lub II instancji) postanowieniem z ... lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z ... lipca 2015 r. W uzasadnieniu wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartą w art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016, poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Wyjaśnił, że powołany powyżej przepis nie zawiera katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków. Podkreślił, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie należało mieć na względzie uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Zatem wstrzymanie postępowania egzekucyjnego zależy zatem od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania (np. w wypadku klęski żywiołowej, pożaru, itp.). Tymczasem w przedmiotowej sprawie takie przypadki nie wystąpiły. Odnosząc się do argumentów strony, że znajduje się on w bardzo złej sytuacji materialnej i osobistej, z uwagi na wiek i brak możliwości podniesienia kwalifikacji zawodowych wskazał, że ustalenia dokonane w sprawie nie pozwalają na uznanie, że w sytuacji skarżącego wystąpiły szczególne okoliczności, mogące stanowić przesłankę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Ponadto sam fakt złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek ZUS również nie stanowi podstawy do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Prowadzone postępowanie egzekucyjne jest procedurą toczącą się bowiem niezależnie od postępowania w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych należnych ZUS. Podkreślił również powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że sytuacja finansowa oraz wpływające na nią okoliczności mogą mieć znaczenie przy ocenie przesłanek udzielenia ulgi w spłacie należności, np. umorzenia zaległości, rozłożenia spłaty zaległości na raty. Natomiast wstrzymanie postępowania egzekucyjnego sprowadza się do zaprzestania egzekucji na określony okres. Nie zwalnia natomiast zobowiązanego z obowiązku zapłaty egzekwowanych należności i nie powoduje zmniejszenia ich kwoty. Na gruncie postępowania egzekucyjnego ochronę zobowiązanego znajdującego się w trudnej sytuacji finansowej zapewnia między innymi określenie przez ustawodawcę przedmiotów i praw, które egzekucji nie podlegają. Pismem z ... lipca 2016r. skarżący złożył skargę wnosząc o uchylenie postanowień organów obydwu instancji (błędnie wskazując datę wydania postanowienia Dyrektora IS). Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia dotyczący ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącego oraz nie uwzględnienie nowych okoliczności mających wpływ na prawidłowe rozpatrzenie sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Pismem procesowym z ... maja 2017r. ustanowiony pełnomocnik strony wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., p.p.s.a.) kosztów wg norm przepisanych, w tym o zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, że sytuacja skarżącego oraz wskazywane przez niego uzasadnienie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., nie spełniają przesłanek uznania istnienia w sprawie skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego; 2) art. 7, 77 w związku z art. 67 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz braku dokonania ustaleń dotyczących ewentualnych naruszeń w toku postępowania egzekucyjnego; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, a polegające na braku wskazania faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy wskazane Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Działające w sprawie organy – Dyrektor Izby Skarbowej w O. i Minister Finansów – wydając kontrolowane postanowienia odmówiły wstrzymania postępowania egzekucyjnego, powołując się na przepis art. 23 § 6 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym na datę orzekania przez Dyrektora IS. Zgodnie z tym przepisem organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W sprawie egzekucja prowadzona była przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., a więc nadzór na tą egzekucją sprawuje Dyrektor Izby Skarbowej w O. Jednakże w sprawie istotnym jest fakt, że nie toczyło się postępowanie nadzorcze nad prowadzonym przez ten organ postępowaniem egzekucyjnym, a tylko w takiej sytuacji możliwym było orzekanie przez organ nadzoru w oparciu o art. 23 § 6 u.p.e.a. o ewentualnym wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. W myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. – nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o którym mowa w tym przepisie. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania. Okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na tej podstawie muszą mieć charakter szczególnie wyjątkowy, co oznacza, że powinny w sposób oczywisty odbiegać od występujących powszechnie. W trybie zmierzającym do wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych w oparciu o art. 23 § 6 nie jest możliwe kwestionowanie działań organu egzekucyjnego. Przesłanki zastosowania powyższych instytucji procesowych zostały sformułowane w sposób nieostry, pozwalający uprawnionemu organowi na korzystanie ze stosunkowo dużej swobody przy ustalaniu, czy w konkretnej sprawie zachodzą tego rodzaju okoliczności. W niniejszej sprawie organy uznały, że powołane we wniosku okoliczności nie stanowiły szczególnie uzasadnionego przypadku dającego podstawę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i trudno z tym polemizować. Podkreślić należy również, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego nie stanowi kolejnej możliwości rozpoznania wniosku w sprawie o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych i składkowych. Kwestia umorzenia należności, np. ze względu na stan zdrowia, brak wystarczających środków finansowych, czy też zakończenie działalności gospodarczej nie mogły być przedmiotem rozpatrywania przez organ nadzoru z uwagi na toczące się w tym zakresie postępowania przed właściwymi organami. Podnoszona zatem przez skarżącego argumentacja odnosząca się do aspektów podlegających rygorowi odrębnego postępowania pozostaje bez wpływu na ww. rozstrzygnięcie. Podkreślić należy również, że u.p.e.a. nie normuje instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika, czego domaga się skarżący. Wniosek taki, skierowany do organu nadzoru, może jedynie stanowić podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Wskazany przepis nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień zobowiązanemu poddanemu egzekucji (por. wyrok NSA z 8 października 1999 r. o sygn. akt III SA 7798/98 - LEX nr 46233). Tryb przewidziany art. 23 § 6 u.p.e.a. nie przysługuje zatem dłużnikowi. Dłużnikowi kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.), przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ nadzoru może, w uzasadnionych przypadkach, wstrzymać prowadzenie postępowania egzekucyjnego (art. 54 § 6 u.p.e.a.) Pogląd, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego na wniosek dłużnika został wyrażony także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2007 r. o sygn. akt III SA/Wa 3584/06, z 18 lutego 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1773/13, z 6 maja 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 93/14, z 24 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 936/14 i z 6 marca 2015 r. o sygn. akt V SA/Wa 2114/14 (wszystkie pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje także potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., nadamy ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1269). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano na orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące wykładnię instytucji wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jako prerogatywy organu nadzoru przysługującej z urzędu, dodając, iż przepis wprowadza w błąd zobowiązanych, którzy składają wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego bądź czynności egzekucyjnych, oczekując merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wniosek skarżącego z ... maja 2015 r., uzupełniony pismem z ... czerwca 2015r. o wstrzymanie dalszych czynności egzekucyjnych do czasu rozpoznania wniosku o umorzenie należności – w jego ocenie – szczególnych okoliczności mógłby co najwyżej być podstawą do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. W ramach tych czynności organ decydowałby uznaniowo o potrzebie wstrzymania egzekucji. W przedmiotowej sprawie takiej sytuacji nie było. Organy wprost rozstrzygały wniosek skarżącego nie dopatrując się okoliczności, że skarżącemu taki wniosek nie przysługuje. Zatem w ocenie Sądu złożony wniosek był bezprzedmiotowy. Podnieść także należy, że w ramach czynności organ nadzoru na zasadzie uznania jest uprawniony w formie postanowienia wstrzymać konkretną czynność egzekucyjną lub postępowanie egzekucyjne bądź też, w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wstrzymania, powiadomić wnioskodawcę o tym fakcie (art. 23 § 8 u.p.e.a.). Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone podstępowania egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1925/07). Wobec powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z ... lipca 2015 r. naruszają prawo. Sąd natomiast nie stwierdził wskazanych przez stronę w piśmie procesowym z ... maja 2017r. nieprawidłowości związanych z zastosowaniem przepisów k.p.a., gdyż postanowienie zostało w sposób prawidłowy uzasadnione, zebrano i oceniono cały zgromadzony materiał dowodowy. Zawiera także wszystkie elementy, o którym mowa w art. 124 k.p.a. Tym samym w sprawie sąd jedynie stwierdził naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a. z przyczyn podanych powyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie narusza wskazane przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż wobec niemożności wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego, postępowanie w tej sprawie nie może być prowadzone, Sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd informuje, że skarżący nie uiszczał wpisu sądowego, gdyż na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. był ustawowo zwolniony od kosztów sądowych (por. uchwała NSA z 23 czerwca 2016r., II GPS 2/15), a starszy referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z ... grudnia 2016r. umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia strony od kosztów sądowych. Ponadto i na marginesie sąd wyjaśnia, że przepis art. 200 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do przyznania wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu, gdyż nie można utożsamiać rozstrzygnięć co do zwrotu kosztów postępowania między stronami z rozstrzygnięciami co do wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Te pierwsze zapadają na podstawie przepisów z Rozdziału 1, działu V p.p.s.a., w tym m.in. na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, § 2 i § 4 p.p.s.a. Drugie rozstrzygnięcia, tj. co do wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu zapadają natomiast na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku ze stosownymi aktami wykonawczymi dotyczącymi wynagrodzeń poszczególnych grup zawodowych profesjonalnych pełnomocników. Zatem Sąd wskazuje, że odnośnie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu zostanie wydane odrębne postanowienie. Do pozytywnego załatwienia sprawy niezbędne jest m.in. wypełnienie dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz.1805).