I OZ 1391/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. R. i T. M. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SA/Ol 465/17 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. R. i T. M. R. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 24 marca 2017 r., nr IGR-VIII.7581.17.2017.LK w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac remontowych postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt: II SA/Ol 465/17 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania prac remontowych. Oceniając zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali, że wykonanie decyzji objętej wnioskiem narazi ich na szkodę w znacznej wysokości lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Natomiast przedmiotowe działki mają być udostępnione w celu poprawy bezpieczeństwa linii elektroenergetycznej, gdyż ich aktualny stan może zagrażać prawidłowemu funkcjonowaniu linii, a w konsekwencji stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Odnosząc się do argumentacji wniosku Sąd stwierdził, że z załączników mapowych do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2017 r., stanowiących integralną część tej decyzji, na których zaznaczono ten teren, wynika, że w zakresie objętym ww. pracami, działki nie są porośnięte drzewami. Z decyzji wynika więc, że wykonanie spornych prac nie wiąże się w żaden sposób z wycinką drzew lub krzewów. Natomiast skarżący poza ogólnikowym stwierdzeniem o nieodwracalności skutków wycinki drzew, nie wskazali, ilu i jakich drzew miałaby ewentualna wycinka dotyczyć. Jako bezzasadny Sąd ocenił argument dotyczący niemożliwych do odwrócenia skutków w przypadku prowadzenia kolejnych prac zmierzających do zastosowania materiałów o innych parametrach. Dodatkowo Sąd podkreślił ważny interes społeczny, przejawiający się w zapobieżeniu powstania zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu tej linii, która zapewnia ciągłość dostaw energii w regionie oraz wskazał na możliwość uzyskania za udostępnienie nieruchomości oraz ewentualne szkody powstałe na skutek czynności związanych z konserwacją, odszkodowania oraz na obowiązek przywrócenia przez inwestora nieruchomości objętej ograniczeniem sposobu korzystania do stanu poprzedniego, a jeśli takie przywrócenie jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, także możliwość ustalenia odszkodowania za powstałe szkody, zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego zmianę i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] marca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Gołdapskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. do czasu rozpoznania skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że wbrew stanowisku Sądu nieruchomość jest porośnięta drzewami i krzewami, a mapy – załączniki do decyzji Starosty Gołdapskiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nie odzwierciedlają aktualnego stanu zadrzewienia i zakrzewienia nieruchomości, na dowód czego załączono wydruk z portalu www.mapy.geoportal.gov.pl i zdjęcie obrazujące stan wokół jednego ze słupów, potwierdzające stan nieruchomości, a więc wycięcie tej roślinności spowoduje nieodwracalny skutek, a zatem będzie stanowić szkodę w majątku skarżących. Ponadto podniesiono, że w razie wykonania prac doprowadzenie do stanu poprzedniego spowoduje trudne do odwrócenia skutki, powodując konieczność kolejnej ingerencji w układ linii wysokiego napięcia obejmujący ingerencję w prawo własności skarżących. Ingerencja w roślinność, w tym zniszczenie przez pojazdy i maszyny trawy, a także zniszczenia powstałe na skutek montażu tablic, wycięcie drzew i krzewów, a ponadto także ewentualne oddziaływanie na samych skarżących, jak też hodowaną przez nich zwierzynę sieci elektrycznej o zwiększonych parametrach w okresie między wykonaniem zaplanowanych prac a demontażem linii i zamontowania nowych w przypadku uwzględnienia skargi stanowi także nieodwracalne skutki. Sąd natomiast bezkrytycznie przyjął gołosłowne twierdzenia organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) , zwanej dalej p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają lub nie za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej. Jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania takiego aktu lub czynności strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Jak przyjęto w judykaturze, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie dokonuje oceny zasadności skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, niezbędne jest wskazanie na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają (lub nie) za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ustawa przyznaje stronie prawo do wystąpienia do sądu z takim wnioskiem, uzależniając możliwość udzielenia tej stronie ochrony tymczasowej od wystąpienia choć jednej z dwóch wskazanych w powołanym przepisie przesłanek, to obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może opierać się na samych twierdzeniach strony. Jednakże Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko (postanowienie NSA z 31 maja 2010 r., II OZ 443/10). Dlatego zawarta we wniosku argumentacja winna być poparta faktami i ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszej motywacji, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznanie wniosku powinno uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji/postanowienia, nie zwalnia to jednak strony z wykazania, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest w stosunku do niej zasadne (postanowienie NSA z 20 października 2015 r., I OZ 1290/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wskazane we wniosku okoliczności nie uzasadniały wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek skarżących dotyczący wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd I instancji, bowiem skarżący nie wykazali, aby zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku wskazano, że "charakter prac przesądza, iż brak wstrzymania wykonania decyzji doprowadzi do powstania w praktyce skutków niemożliwych do odwrócenia – nie sposób wyobrazić sobie prowadzenia kolejnych prac zmierzających do zastosowania materiałów o innych parametrach, nieodwracalność skutków jest oczywista w przypadku wycinki drzew i krzewów, a wykonanie przedmiotowej decyzji doprowadzi do przeprowadzenia nieodwracalnych prac polegających na modernizacji linii energetycznej". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany wniosek nie zawierał argumentacji wskazującej na istnienie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodzić się można jedynie z twierdzeniem o nieodwracalności skutku w postaci wycinki drzew, jednakże zaistnienie tego skutku i jego zakres nie zostały w żaden sposób przez strony wyjaśnione. Wbrew twierdzeniom zażalenia materiał zgromadzony w sprawie nie wskazuje, aby ustalenia organu nie były poparte jakimikolwiek dowodami lub środkami uprawdopodobnienia. Jak ponadto wskazano wyżej uprawdopodobnienie przesłanek prowadzących do możliwości wstrzymania wykonania aktu leży po stronie wnioskującego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje bowiem jego wykonania. Faktycznie, wskazane we wniosku lapidarnie okoliczności mające przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, nie pozwalały Sądowi I instancji na zadośćuczynienie żądaniu strony, także w świetle istniejącego w sprawie interesu społecznego w wykonaniu decyzji. Podkreślić należy, że przytoczenie okoliczności pozwalających Sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia dopiero w zażaleniu, nie uzasadnia jego uwzględnienia nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu I instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ograniczała się do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. Twierdzenie przeciwne mogłoby się spotkać z uzasadnionym zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie, ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r., I OZ 375/09; z dnia 29 listopada 2011 r., II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r., I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.