II OSK 2881/17

Dnia 15 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 169/17 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Wr 169/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej: organ II instancji, DRZGW we W.) z [...] stycznia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, oddalił skargę w całości. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że bez względu na powód wszczęcia tego postępowania, właściwy do jego przeprowadzenia organ administracji nie został zobowiązany przez ustawodawcę do automatycznego cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, lecz został wyposażony w taką możliwość, czyli to od jego uznania zależy, czy z możliwości tej skorzysta. Według Sądu I instancji, z uznaniowego charakteru decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego wywodzić należy, że wolą ustawodawcy było zachowanie uprawnień uzyskanych w ramach decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym przez jej adresata, nawet w sytuacji ziszczenia się konkretnych przesłanek do jego cofnięcia. Organowi pozostawiono swobodę w skorzystaniu z takiej możliwości, gdy na tle danej, konkretnej sprawy działanie takie uzna za uzasadnione czy konieczne. Zdaniem Sądu I instancji, na uprawnienie, a nie obowiązek powoływał się organ II instancji. Organ II instancji uznał, że w sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego i obszernie to uzasadnił. Katalog przesłanek cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego zawarty w art. 136 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) ma charakter zamknięty. Tylko zatem wystąpienie któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub o jego ograniczeniu. Cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 ww. ustawy ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż organ, wydając decyzję, o której stanowi wyżej powołany przepis, musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony. W skardze kasacyjnej T. W. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 i 8 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, doprowadzając do oddalenia skargi, bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności ujawnionych w sprawie; - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie obejmujące art. 136 p.w., wskutek czego nie nastąpiło cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego, mimo że zaistniały przesłanki ku temu. Mając na uwadze powyższe wniesiono: I. na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu; II. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od Skarbu Państwa - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, poniesionych przez skarżącego; III. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wszelkie przesłanki wydania decyzji cofającej pozwolenie wodnoprawne, zostały spełnione. Po pierwsze bowiem, niewątpliwie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko wodne. Skarżący podnosi, że postępowanie [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. W. (dalej: Spółka) skutkowało brakiem zachowania minimalnego przepływu wody w potoku K. Jest to niezbędne do zachowania życia biologicznego w cieku. W przedmiotowej sprawie do naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego doszło kilkukrotnie, na przestrzeni dłuższego okresu czasu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, jedynie cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego Spółce skutkować będzie utrzymaniem należytego stanu potoku Kr. Wszczęcie postępowania administracyjnego było przyczyną, dla której Spółka doprowadził do należytego stanu zastawkę na potoku K. Wcześniejszy jej stan był nieprawidłowy i doprowadził do nienależytego przepływu wody. W efekcie, woda piętrzyła się i wylewła się ponad urządzenia. Według skarżącego kasacyjnie, działanie Spółki miało negatywny wpływ na możliwość prowadzenia przez skarżącego gospodarki na przylegających do cieku gruntach. W piśmie z [...] października 2017 r. Spółka przedstawiła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego w przedmiotowej sprawie według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną, uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 136 p.w. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio ww. przepisów, lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy. W skardze kasacyjnej nie powołano zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie nie wskazuje, której jednostki redakcyjnej art. 136 p.w. dotyczy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej – art. 136 p.w. składa się z czterech ustępów. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., bowiem przeprowadzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia wodno prawnego na szczególne korzystanie z wód w oparciu o wniosek podmiotu zarządzającego wodami jeziora, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne, nie może być uznane za niezgodne z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 k.p.a. Wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę ustalonego w tej sprawie, przez właściwe organy, stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie niewątpliwie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko, oraz że jedynie cofnięcie pozwolenia wodnoprawnego Spółce skutkować będzie utrzymaniem należytego stanu potoku. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 9 i 10 uzasadnienia wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 136 ust. 1 p.w. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje pełna zgodność poglądów, że cofnięcie lub ograniczenie bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego, przewidziane w art. 136 ust. 1 p.w. ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że organ może, ale nie musi, cofnąć lub ograniczyć pozwolenie. Organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty w zakresie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce, uwzględnił granice uznania, wynikające przede wszystkim z obowiązku analizy stosowanego środka prawnego pod kątem proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionych dóbr, ale również z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. W piśmiennictwie bowiem słusznie zwrócono uwagę, że decydując się na cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego należy rozważyć celowość tego działania z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego – jaka forma ograniczenia praw jest właściwa: cofnięcie czy ograniczenie (zob. J. Sommer, Komentarz do art. 136 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, [w:] J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 349). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.