I OSK 2373/17

Dnia 25 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 270/17 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...]lutego 2017 roku, Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2/ odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. [pic] I OSK 2373/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę G.B.i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu [...]listopada 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek G.B.w przedmiocie udostępnienia listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w latach 2014-2016 otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Pismem z dnia [...]grudnia 2016 r. Dyrektor MOPS wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych we wniosku informacji publicznych. Decyzją z dnia [...]stycznia 2017 r. Dyrektor MOPS odmówił udostępnienia informacji żądanych przez we wniosku z dnia 15 listopada 2016 r., z uwagi na fakt, że stanowią one informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), dalej u.d.i.p., a przy tym brak było podstaw do uznania, że udzielenie wnioskodawcy żądanej przez niego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu [...] lutego 2017 r. do MOPS wpłynęło pismo skarżącego, w którym nie zgodził się on z wydaną decyzją. Pismo to Dyrektor MOPS, stosownie do art. 17 ust. 2 u.d.i.p., potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...]lutego 2017 r. Dyrektor MOPS utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]stycznia 2017 r., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu pierwotnego rozstrzygnięcia. Wskazał także na art. 17 u.d.i.p., który reguluje procedurę, w której odmowa udzielenia informacji publicznej dokonywana jest przez podmiot niebędący organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, tj. który mieści się w katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 2 u.d.i.p. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł G.B.. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że została ona podjęta przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. na skutek odwołania od jego decyzji, a zatem z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bowiem organem właściwym do jej wydania było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Sąd I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3188/14, uznał, że w sprawie dostępu do informacji publicznej, w przypadku gdy zapada decyzja administracyjna, stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że od decyzji wydanej przez organ administracji publicznej przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji wskazanego w tej ustawie. Zatem w tej sprawie odwołanie winno być rozpoznane przez właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. Potraktowanie odwołania jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez ten sam organ było błędne. Mogłoby tak być tylko wówczas, gdyby decyzję wydał podmiot niebędący organem administracji publicznej, a właściwie niemający organu odwoławczego. Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że wykazane naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. skargę kasacyjną wniósł Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1/ art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie ustalił, że zaskarżona decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, 2/ art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo braku podstaw, ponieważ decyzja została wydana przez organ właściwy, 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku sporządzenia uzasadnienia uniemożliwiającego ocenę prawidłowości toku rozumowania oraz rozstrzygnięcia Sądu, w szczególności poprzez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu wyjaśnienia, z jakiego względu Sąd Wojewódzki uznał, że organem właściwym do wydania decyzji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., a tym samym uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 17 u.d.i.p., a w konsekwencji, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji był w niniejszej sprawie Dyrektor MOPS. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. jest bowiem jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która pomimo swojego organizacyjnego wyodrębnienia działa w imieniu gminy Miasta R. i na jej rachunek. Brak jest podstaw, by uznać, że Dyrektor MOPS jest organem władzy publicznej, oraz że posiada ona organ odwoławczy. Skarżący kasacyjnie złożył także oświadczenie, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R.. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. oraz pojęcie "zadanie władzy publicznej" użyte w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p., określając podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, nie podlega wykładni rozszerzającej. Przepisy u.d.i.p. regulują bowiem zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., l OPS 1/05, CBOS). Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach k.p.a., czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., I OSK 1558/13). Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., II SAB/Gd 129/13, stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z dnia 22 lipca 2013 r., II SAB/Op 41/13, wskazując, że sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Mając na uwadze powyższe ogóle uwagi odnoszące się do charakteru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...]listopada 2016 r., występował jako podmiot reprezentujący jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W myśl bowiem art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej u.p.s., zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., stosuje się przepisy k.p.a. (z pewnymi różnicami - art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Z kolei według art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W myśl jednak ust. 2 art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przytoczone unormowania oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie k.p.a. środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 k.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 k.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Oceniając w tym kontekście status Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., a zatem nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wprawdzie Dyrektor MOPS może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Skoro stosownie do art. 110 ust. 1 u.p.s. miejski ośrodek pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot. Skoro zatem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. był właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej jego decyzją z dnia [...]stycznia 2017 r., to Sąd I instancji błędnie przyjął, że pismo skarżącego z dnia [...]lutego 2017 r., zatytułowane "Odwołanie", winno zostać rozpatrzone przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w R. Nie zaszły zatem okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., I OSK 3188/14. Warto przy tym podkreślić, że w wyroku tym Sąd wskazał na popełnioną jego zdaniem wadliwość proceduralną polegającą na rozpoznaniu odwołania (uznanego za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przez dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej, zamiast przekazać je do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, tym niemniej, z uwagi na brak zarzutów w skardze kasacyjnej w tym zakresie niemożliwe było formalne ustosunkowanie się do owej wadliwości. Z tej przyczyny NSA nie przeprowadził pogłębionej analizy statusu dyrektora miejskiego ośrodka pomocy społecznej na gruncie przepisów u.d.i.p., co powoduje, że nieznane są dokładne przyczyny zaprezentowanego w ww. wyroku stanowiska. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.