II SA/Wa 423/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] zwalniający [...] R. W. ze służby w Policji z dniem [...] września 2014 r. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2014 r. zwolnił [...] R. W. ze służby w Policji z dniem [...] września 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Decyzji tej, na podstawie art. 108 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od ww. decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku popełnienia przez policjanta czynu o znamionach przestępstwa brak jest możliwości pozostawienia go w służbie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przed wydaniem decyzji konieczne jest ustalenie czy rodzaj, charakter i okoliczności popełnienia czynu oraz przebieg dotychczasowej służby są tego rodzaju, że uniemożliwiają pozostawienie policjanta w służbie. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego, sprzeczną ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony w zakresie przeprowadzenia dowodów w postaci zeznań świadka – J. W. i opinii służbowej, 3) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Komendant [...] Policji w dniu [...] lipca 2014 r., po powzięciu informacji o dopuszczeniu się przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 157 § 2 Kodeksu karnego, podjął decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy. Wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...] postępowanie prowadzone przeciwko skarżącemu, oskarżonemu o czyn z art. 157 § Kodeksu karnego, zostało na podstawie art. 66 § 1 Kodeksu karnego i art. 67 § 1 Kodeksu karnego, warunkowo umorzone na okres próby wynoszący 1 rok. Orzeczenie to jest prawomocne od dnia 14 grudnia 2013 r. Powołując się na treść art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji organ odwoławczy stwierdził, że w doktrynie procesu karnego dominuje pogląd, iż wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, w którym sąd stwierdza wszystkie elementy przestępczości czynu (art. 66 § 1 i § 2 k.k.), obala domniemanie niewinności. Wskazał, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i w świetle podstawowych zasad, na których opiera się działanie Policji, sam fakt naruszenia obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma owo naruszenie, stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom i zasadom etyki zawodowej policjanta. Wyjaśnił, że pokrzywdzoną w danej sprawie była żona strony. Komendant Główny Policji stwierdzi, że przedstawiony stan faktyczny sprawy uniemożliwia pozostawanie skarżącego w służbie, tak z uwagi na niespełnienie przez niego kryterium społecznego zaufania, jak i treść art. 25 ustawy, który wyłącza ze służby osoby skazane prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Wskazał także, iż Komendant [...] Policji w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji celem wydania opinii, w terminie 7 dni, który jednak do dnia [...] sierpnia 2014 r. nie udzielił w danym zakresie żadnej odpowiedzi. Organu II instancji stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, lecz ta nie jest dla organu wiążąca, nie stanowi ona także dowodu w sprawie. Organ odwoławczy przyjął, iż w sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka – J. W. na okoliczność sytuacji osobistej i rodzinnej strony oraz wystąpienie do Komendanta Komisariatu Policji [...] W. o przedstawienie opinii o dotychczasowym przebiegu służby policjanta, który jest znany organowi z urzędu. Nadmienił, że ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji od przebiegu służby funkcjonariusza. Natomiast organ I instancji wziął pod uwagę opinie służbowe policjanta, a także i sytuację, w jakiej się wymieniony znalazł, jednak elementy te, obok innych wskazanych w zaskarżonej decyzji, złożyły się na całość oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, przemawiającej za zwolnieniem wymienionego ze służby. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia możliwości dalszego pozostawania skarżącego w służbie w Policji, a także naruszenie art. 78 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodów w postaci zeznań świadka J. W. i opinii służbowej Komendanta Komisariatu Policji W. Ponadto podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci: 1) art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie zostało ustalone czy rodzaj, charakter i okoliczności popełnienia czynu oraz przebieg dotychczasowej służby są tego rodzaju, że powodują faktyczne naruszenie interesu służby i uniemożliwiają pozostawienie w niej skarżącego; 2) art. 43 ust. 3 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozkazu personalnego z dnia [...] października 2014 r. mimo nieposiadania opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2255/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3249/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji wniesionej od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd II instancji stwierdził, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z jednej strony przyjął, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola takiego rozstrzygnięcia ograniczona jest do zbadania, czy orzeczenie takie nie nosi znamion dowolności, a sąd nie jest uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym - względów celowości, czy słuszności. Z drugiej jednak strony, Sąd I instancji powoływał się w istocie na okoliczności, które wykraczają poza hipotezę przepisu art. 41 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Przyjął, bowiem, że przy stosowaniu powyższego przepisu organ winien uwzględnić: staż pracy, opinię, sytuację rodzinną, a w szczególności powierzenie skarżącemu władzy rodzicielskiej nad małoletnim dzieckiem. Tymczasem zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Istotnym więc z punktu widzenia kontroli decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby jest dokonanie analizy, czy organ wykazał, że funkcjonariusz w sposób oczywisty dokonał czynu o znamionach przestępstwa, a jego nieprzydatność do służby jest bezpośrednią konsekwencją jego zachowania. Innych warunków i ograniczeń, co do dopuszczalności zastosowania tej instytucji ustawodawca nie przewidział. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione w wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji czego, dokona w sposób jednoznaczny kontroli zaskarżonej decyzji, mając na względzie, że ma ona charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola takiego rozstrzygnięcia ograniczona jest do zbadania, czy orzeczenie organu nie nosi znamion dowolności, stosując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi R. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób powyżej określony. W świetle postanowień art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejsze sprawie fundamentalne znaczenie ma dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3449/15 wykładnia art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Zastosowanie tej instytucji uwarunkowane jest łącznym spełnieniem trzech następujących przesłanek, a mianowicie: 1) popełnieniem czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa (przestępstwa skarbowego), 2) oczywistością popełnienia czynu, 3) charakterem czynu powodującym, że dalsze pozostanie policjanta w służbie jest niemożliwe. Istotnym więc z punktu widzenia kontroli decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby jest dokonanie analizy, czy organ wykazał, że funkcjonariusz w sposób oczywisty dokonał czynu o znamionach przestępstwa, a jego nieprzydatność do służby jest bezpośrednią konsekwencją jego zachowania. Innych warunków i ograniczeń, co do dopuszczalności zastosowania tej instytucji ustawodawca nie przewidział. Sąd II instancji podkreślił, iż w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W przedmiotowej sprawie, oczywistość popełnienia przez skarżącego czynu o znamionach przestępstwa wprost wynika z wyroku Sądu Rejonowy w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...], a organ odwoławczy wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje, że charakter popełnionego czynu uniemożliwia skarżącemu dalsze pozostawania w służbie. Zatem nie może być już w sprawie kwestionowane, iż przesłanka popełnienia czynu wyczerpującego znamiona przestępstwa i oczywistość popełnienia tego czynu, określona w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, została spełniona. Co zaś się tyczy spełnienia przesłanki niemożności pozostawienia policjanta w służbie z powodu charakteru popełnionego czynu, wynikającej z powołanego przepisu, w ocenie Sądu, organ należycie wykazał, iż dalsze pozostanie skarżącego w służbie jest niemożliwe. Organ ustalił, powołując się na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt [...], iż skarżący w nocy z dnia [...] września 2012 r. na [...] września 2012 r. w P. spowodował u swej żony obrażenia ciała w postaci urazu głowy, w ten sposób, że bił ją ręką po twarzy, kręcił rękami uszy, a następnie przewrócił na podłogę i uderzał głową o podłogę, powodując u niej rozstrój zdrowia na okres poniżej siedmiu dni (przestępstwo z art. 157 k.k.). Tego typu zachowanie nie tylko jest zabronione przez ustawę karną, ale również społecznie napiętnowane i eliminowane w ramach programu "Niebieska Karta" prowadzonego przez Policję, Ośrodek Pomocy Społecznej, jak i Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Jeżeli zatem przemocy rodzinnej dopuszcza się policjant, sprzeniewierza się on wartościom, które ślubował chronić, staje się niewiarygodny w oczach społeczeństwa oraz formacji, w której służy. Mając powyższe na uwadze za trafny należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż funkcjonowanie Policji, jako formacji służącej społeczeństwu, jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jej przedstawiciele będą przestrzegali szczególnych reguł godnego i zgodnego ze społecznym zaufaniem zachowania się. Odnosi się to zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. Zachowanie skarżącego w sposób istotnie ujemny wpłynęło na jego prestiż oraz dobre imię Policji i świadczy o lekceważącym stosunku funkcjonariusza do przepisów prawa, zwłaszcza, gdy z racji pełnionej funkcji powinien on stać na straży praworządności. W kontekście powyższego Komendant Główny Policji zasadnie stwierdził, że przedstawiony stan faktyczny sprawy uniemożliwia pozostawanie [...] R. W. w służbie. Wszelkie bowiem niepraworządne działania policjanta, jak również uzasadnione podejrzenie o takie działanie, rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia od wykonywania czynności służbowych, a w konsekwencji do wykluczenia z szeregów Policji. Biorąc pod uwagę, że kontrola decyzji uznaniowej nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego a nie innego sposobu załatwienia sprawy, należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Organ policji wydając decyzję zwolnieniową nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Powyższą ocenę zdaje się potwierdzać Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w uzasadnieniu powyższego wyroku, iż " ... niezasadny był poczyniony przez Sąd I instancji wytyk w zakresie niewykazania przez organ przyczyn z powodu, których nie istniała możliwość pozostania policjanta w służbie oraz nienależytą ocenę okoliczności, w jakich skarżący popełnił czyn o znamionach przestępstwa". Mając powyższe na uwadze nie sposób podzielić zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia wskazanych w niej przepisów procesowych, jak też naruszenia przepisu materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji (art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji). Usprawiedliwionych podstaw nie ma ponadto zarzut dotyczący art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego. Z przepisu tego wynika, że przewidziany w nim obowiązek konsultacji sprowadza się jedynie do obowiązku zwrócenia się do organizacji związkowej o udzielenie opinii w przedmiocie planowanego przez organ zwolnienia konkretnego policjanta ze służby. Dopuszczalność rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia, a nie uzyskania opinii. Nie można uzależniać działań organu zwolnieniowego od spełnienia warunków, których ustawodawca w tym zakresie wprost nie przewidział. Zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie stanowiska w tym zakresie. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organizacji związkowej do merytorycznej wypowiedzi w kwestii zapowiedzianego zwolnienia policjanta ze służby. Organizacja związkowa ma tym samym prawo – bez podania przyczyn – uchylić się od wyrażenia omawianej opinii. W niniejszej sprawie Komendant [...] Policji zwrócił się o wydanie opinii w sprawie planowanego rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym. Fakt, że organizacja związkowa odstąpiła od zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie, nie oznacza, że tryb przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie został zachowany. W takiej sytuacji brak opinii związku zawodowego nie mógł wpłynąć na dopuszczalność skorzystania przez organ z przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji i rozwiązania z policjantem stosunku służbowego. Zatem organom Policji nie można zarzucić złamania art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Reasumując, sprawa niniejsza została przez organy wszechstronnie wyjaśniona. Dokonały one prawidłowych, logicznych ustaleń, a ich merytoryczne stanowisko zgodne jest z prawem materialnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.