I OSK 2876/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 484/17 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Wa 484/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie uznania za niedopuszczalne zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] wezwał W. P. do opróżnienia z rzeczy i osób jej prawa reprezentujących lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia lokalu. W dniu [...] maja 2014r. do Komendy Stołecznej Policji wpłynęło wystąpienie Wojewody Mazowieckiego, przesyłającego zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego w przedmiocie opróżnienia ww. lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Komendant Stołeczny Policji uznał za niedopuszczalne zarzuty W. P. w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...]. Na powyższe postanowienie W. P. złożyła zażalenie do Komendanta Głównego Policji wnosząc o jego uchylenie lub zmianę i uznanie zasadności zarzutów. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja o opróżnieniu lokalu nie została przekazana do sądu administracyjnego, zatem nie posiada cechy prawomocności. Ponadto W. P. zarzuciła organowi I instancji podpisanie upomnienia przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone przez W. P. postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.e.a.", który w pkt 4 wskazuje, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji słusznie organ I instancji przyjął, iż zarzut W. P. nie jest uzasadniony, a w związku z tym nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania egzekucyjnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że kwestia opróżnienia spornego lokalu przez W. P. była przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji, zatem orzeczenie z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] wydane w tej sprawie przez Komendanta Głównego Policji jest ostateczne. Natomiast kwestia ewentualnego wykonania decyzji organu II instancji może być przedmiotem rozpatrzenia przez sąd administracyjny, o co strona wnioskowała w skardze z dnia [...] sierpnia 2013r., niemniej jednak nastąpi to z chwilą zakończenia procedury odtworzenia zaginionych akt prowadzonej obecnie przez Komendanta Głównego Policji. W ocenie organu nie znajduje uzasadnienia również zarzut strony dotyczący nieskutecznego doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 33 pkt 7 u.p.e.a., ze względu na jego podpisanie przez osobę nieposiadającą do tego upoważnienia. Akta sprawy wskazują, że przedmiotowe upomnienie z dnia [...] października 2013r. i z dnia [...] listopada 2014r., którymi wzywa się stronę do dobrowolnego opróżnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. zostało doręczone odpowiednio w dniu [...] listopada 2013r. oraz w dniu [...] marca 2014r. Dokument ten został wprawdzie podpisany przez Zastępcę Komendanta Stołecznego Policji A. J., jednak osoba ta posiadała upoważnienie do działania w tym zakresie w imieniu Komendanta Stołecznego Policji. Zaznaczono, że zgodnie z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. W oparciu o ww. przepis Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w sprawie upoważnienia do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych upoważnił Zastępcę Komendanta Stołecznego Policji A. J. do wydawania tytułów wykonawczych wnioskujących o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła W. P., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Stołecznemu Policji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W treści skargi podniosła zarzut naruszenia art. 33 pkt 5 i pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., polegający na utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Komendanta Stołecznego Policji, pomimo uzasadnionego zarzutu pozbawienia strony prawa do sądu i niewyjaśnienia w sposób jednoznaczny sprawy upomnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, iż istotnie organ wydał zaskarżone postanowienie przed rozpoznaniem skargi strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego. W chwili obecnej powyższa okoliczność nie rzutuje jednak na poprawność zaskarżonego postanowienia. W dniu wyrokowania przez Sąd I instancji skarga strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego była już bowiem prawomocnie rozstrzygnięta w sposób negatywny dla strony. Wyrokiem z dnia 6 marca 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1785/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony na decyzję w przedmiocie nakazania opróżnienia lokalu mieszkalnego, zaś wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 1861/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższego na moment wydawania wyroku w niniejszej sprawie zarzut pozbawienia strony prawa do sądu w zakresie decyzji o opróżnieniu lokalu jest nietrafny. Sąd nie podzielił również drugiego zarzutu skargi sprowadzającego się do twierdzenia, iż upomnienie z dnia [...] października 2013r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu nie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w sprawie upoważnienia Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji A. J., do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych. W myśl § 1 ww. decyzji A. J. został upoważniony do tego, aby w imieniu Komendanta Stołecznego Policji wydawać m.in. tytuły wykonawcze wnioskujące o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczące obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Kwestionowane przez stronę upomnienie z dnia [...] października 2013r., stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu, stanowi zaś przykład korespondencji w zakresie procedury opróżnienia lokalu, a więc egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Tym samym – zdaniem Sądu I instancji – A. J. był upoważniony do tego, aby w imieniu Komendanta Stołecznego Policji skierować do strony upomnienie z dnia [...] października 2013r. stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu. Podsumowując Sąd stwierdził, że nie podziela argumentów zawartych w skardze i nie dopatrzył się innych nieprawidłowości w kwestionowanym rozstrzygnięciu, jak również uznał, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W. P.. Zaskarżając wyrok w całości, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 33 pkt. 5 i pkt 7 u.p.e.a. i w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ze względu na pozbawienie skarżącej W. P. przez organy I i II instancji prawa do sądu i niewyjaśnienie sprawy upomnienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie ww. wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sąd administracyjny winien ocenić prawidłowość i poprawność zaskarżonego postanowienia na moment jego wydania, gdyż bez znaczenia pozostają okoliczności po wydaniu postanowienia. Zapadłe po wydaniu postanowienia wyroki nie sanują nieprawidłowo wydanego postanowienia, tj. jego przedwczesności. Zatem zarzut pozbawienia skarżącej prawa do sądu w zakresie decyzji o opróżnieniu lokalu powinien być rozpatrywany na moment wydania zaskarżonych postanowień, a nie na moment wyrokowania. Odnośnie zarzutu podpisania upomnienia przez osobę nieuprawnioną skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że bezspornym pozostaje, iż Zastępca Komendanta Stołecznego Policji A. J. posiadał upoważnienie do wydawania tytułów wykonawczych wnioskujących o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął natomiast, że zasady sporządzania tytułów wykonawczych zostały uregulowane w art. 26 – 27c u.p.e.a. oraz wydanym na podstawie art. 26 tej ustawy rozporządzeniu wykonawczym. Natomiast upomnienia dotyczą inne przepisy przedmiotowej ustawy, tj. art. 15 oraz inne rozporządzenie wykonawcze. W ocenie W. P. nie sposób podzielić argumentacji Sądu I instancji, że znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy decyzja Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w sprawie upoważnienia Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji A. J. do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych upoważniała A. J. do wydania upomnienia. W myśl § 1 ww. decyzji A. J. został upoważniony do tego, aby w imieniu Komendanta Stołecznego Policji wydawać m.in. tytuły wykonawcze wnioskujące o wszczęcie egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji oraz do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Zatem, wbrew twierdzeniom Sądu, nie jest oczywistym, że kwestionowane przez stronę upomnienie z dnia [...] października 2013r., stanowiące wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu, stanowi klasyczny przykład korespondencji w zakresie procedury opróżnienia lokalu, a więc egzekucji o charakterze niepieniężnym, dotyczącej obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego lub kwatery tymczasowej pozostających w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Wręcz przeciwnie, ww. wymienia w sposób enumeratywny czynności do których pozostaje umocowany, a wśród tych czynności nie ma kierowania upomnień. Bezspornym również pozostaje, że upomnienie poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej, nie stanowi też "korespondencji w tym zakresie". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, w szczególności wobec zagwarantowania skarżącej prawa do sądu. Na wstępie należy wskazać, iż skarżąca kasacyjnie w prowadzonym wobec niej postępowaniu egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym zgłosiła dwa zarzuty opierając je na treści art. 33 § 1 pkt 5 i pkt 7 u.p.e.a. W ramach zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.) podniosła przedwczesność wszczęcia egzekucji w oparciu o decyzję nakazującą opróżnienie lokalu, która nie była przedmiotem prawomocnie przeprowadzonej oceny przez sąd administracyjny. W skardze kasacyjnej zarzut ten uległ modyfikacji i opiewał na nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wyłącznie stanu sprawy aktualnego na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego lecz dokonanie oceny tegoż zarzutu w oparciu o prawomocne wyroki oceniające legalność decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Natomiast w ramach zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) skarżąca kasacyjnie podniosła brak umocowania dla osoby kierującej do niej upomnienie do dokonywania tego rodzaju czynności w imieniu Komendanta Stołecznego Policji. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Zachodzi ona zatem wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast same trudności w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowisko osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny co oznacza, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r. sygn. akt I OSK 75/13; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006r. sygn. akt II OSK 509/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rzecz jasna z niewykonalnością obowiązku nie można utożsamiać sytuacji, w której wdrożona i nie zakończona jest procedura sądowej kontroli decyzji nakazującej opróżnienie lokalu mieszkalnego. Egzekucja w administracji prowadzona jest bowiem na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.), zaś podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia prawa do sądu nie jest wymienioną w art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Bezzasadnie zgłaszane są zatem w powyższym zakresie zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 8 K.p.a. Podobnie jak i formułowany w kontekście powyższych naruszeń zarzut wadliwego zastosowania przepisu art. 135 P.p.s.a. w zw. z przepisami wynikowymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 P.p.s.a. Nie jest także zasadnie zgłoszony zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. skoro skarżącej przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zostało doręczone upomnienie, a okoliczność ta nie jest kwestionowana. Trafnie konkludował Sąd I instancji, iż upomnienie doręczone skarżącej pochodziło od osoby uprawnionej, skoro A. J. – Zastępca Komendanta Stołecznego Policji posiadał upoważnienie do wykonywania czynności z zakresu spraw mieszkaniowych, w tym zarówno do wystawiania tytułów wykonawczych obejmujących świadczenia o charakterze niepieniężnym, jak i do prowadzenia korespondencji w tym zakresie. Doręczone skarżącej upomnienie stanowiło wezwanie do dobrowolnego opróżnienia lokalu (art. 15 § 1 u.p.e.a.), a zatem nie sposób kwestionować tego, że tym samym Zastępca Komendanta Stołecznego Policji korzystał z umocowania do prowadzenia korespondencji w zakresie wystawionego tytułu wykonawczego (art. 268a K.p.a.). Zresztą skarżąca kasacyjnie przyznała, iż upomnienie poprzedza postępowanie egzekucyjne, a zatem w sposób oczywisty jego doręczenie dłużnikowi stanowi element korespondencji w zakresie wystawionego tytułu wykonawczego. Kwestionowanie w skardze kasacyjnej powyższego umocowania, poprzez wskazywanie wyłącznie na to, iż w decyzji upoważniającej Zastępcę Komendanta Stołecznego Policji brak jest konkretnego sformułowania odnoszącego się do kwestii upomnień, uznać wypada za oczekiwanie nazbyt formalistycznego uregulowania kwestii zakresu udzielonego pełnomocnictwa, które w okolicznościach niniejszej sprawy jest zbędne. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.