I ONP 2/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Skarbu Państwa - Prezydenta W. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 440/16 w sprawie ze skargi R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku; 2. zwrócić Skarbowi Państwa - Prezydentowi W. - z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Prezydent m. st. Warszawy reprezentujący Skarb Państwa, działając na podstawie art. 285a § 2 w związku z art. 285f § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 440/16 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaskarżając wyrok w całości i w oparciu o art. 285e § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a. podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisu art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie w sprawie; 2. art. 8, art. 178 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie w sprawie konstytucyjnych zasad: zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, podległości sędziego Konstytucji RP jak i ustawom zwykłym oraz zasady równości. Dodatkowo skarżący wskazał na powstanie szkody w majątku Skarbu Państwa w związku z uchyleniem wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 440/16, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. oraz decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nadto podano, że spełniona został przesłanka wyjątkowego przypadku (art. 285a § 2 P.p.s.a.). Od ww. wyroku skarżącemu skarga kasacyjna nie przysługuje. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia nie było i nie jest możliwe, bowiem wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem jest niedopuszczalne ze względu na rodzaj zaskarżonego orzeczenia oraz fakt, że zarzuty przeciwko temu orzeczeniu nie mieszczą się w podstawach skargi o wznowienie postępowania. Skarżący nie jest w stanie uzyskać uchylenia lub zmiany orzeczenia na drodze skargi o wznowienie postępowania (art. 270 P.p.s.a. i następne). W uzasadnieniu podniesiono, że w zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że przyjęcie stanowiska organów, że osobie fizycznej nie przysługiwałoby prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy jest współużytkownikiem wieczystym z osobą prawną (w tym przypadku ze Skarbem Państwa), której to uprawnienie nie przysługuje, naruszałoby normę prawną zawartą w art. 32 Konstytucji RP, tj. zasadę równości wobec prawa i prowadziłoby do odmiennego traktowania osób fizycznych spełniających przesłanki z art. 1 ust. 4 ustawy, zależnie od tego czy są lub nie współużytkownikami z osobą prawną. Skarżący tego stanowiska nie podzielił, z uwagi na niezgodność tego orzeczenia z prawem w rozumieniu art. 285a P.p.s.a. W ocenie skarżącego nastąpiło przekroczenie granic sędziowskiej swobody wykładni i stosowania prawa. Sąd absolutnie błędnie zastosował i dokonał niewłaściwej wykładni konstytucyjnej zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, jak również błędnie zastosował konstytucyjną zasadę równości, ograniczając ją jedynie do praw R. K. Sąd całkowicie pominął prawa Skarbu Państwa - Prezydenta W. Przenosząc powyższe na grunt uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, skarżący wskazał, że przyznanie prawa R.K. do przekształcenia naruszałoby zasadę równości i prowadziłoby do przymusowego, odpłatnego skorzystania przez Skarb Państwa z tego prawa, mimo braku podstawy prawnej. W uzasadnieniu występuje dualizm i wzajemna sprzeczność. Z jednej strony, Sąd przyznaje niemożność przekształcenia wyłącznie udziału w użytkowaniu wieczystym w prawo własności. Wskazuje też, że organ prawidłowo nie rozszerzył podmiotowo art. 1 ust. 4 ustawy. Z drugiej zaś, uznaje za niekonstytucyjne i niezgodne z zasadą równości odmówienie prawa przekształcenia R.K. W konsekwencji nie jest możliwe wykonanie wyroku bowiem brak podstawy prawnej do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa w prawo własności. Pomimo powyższych wątpliwości, organ zawiadomił o ponownym przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku R. K. z udziałem Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie. Wskazano, że zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 14 grudnia 2016 r. opłata za przekształcenie ½ udziału w prawie użytkowania wieczystego spornego gruntu w prawo własności, który przysługuje Skarbowi Państwa będzie wynosiła 1.066.627, 50 złotych. Tym samym uprawdopodobniono, zdaniem skarżącego, że wydanie zaskarżonego wyroku wyrządziło mu szkodę. W konsekwencji, uzasadniony jest także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia, wobec tego, że jego wykonanie oznacza dla skarżącego niepowetowaną szkodę. Dalej wyjaśniono, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa jest reprezentowany przez Prezydenta W., który zadania swe wykonuje za pomocą odpowiednich biur. Przedmiotowa sprawa należy obecnie do właściwości merytorycznej Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa - dawniej Biura Gospodarki Nieruchomościami. Doręczenie zaskarżonego wyroku nastąpiło w okresie wystąpienia wyjątkowych, niecodziennych zdarzeń, tzw. afery reprywatyzacyjnej w m. st. Warszawa, prowadzenia czynności przez organy ścigania (Prokuratury Krajoweja, CBA) i poważnych zakłóceń w normalnej pracy Biura i obiegu dokumentów. Wszystkie wymienione okoliczności utrudniły, a wręcz uniemożliwiły prawidłowe funkcjonowanie Biura, a w szczególności przepływ korespondencji. Spowodowało to niemożność skorzystania z przysługujących stronie środków prawnych. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 440/16. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia podlega odrzuceniu. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 285a § 1 P.p.s.a., skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje, gdy zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Oznacza to, że skarga taka nie przysługuje, jeżeli stronie przysługiwał środek odwoławczy, jednakże strona nie skorzystała z tego środka lub środek taki został odrzucony. W art. 285a § 2 P.p.s.a. został określony wyjątek od tej zasady, który polega na tym, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas gdy niewykorzystanie przysługującego stronie środka zaskarżenia stanowiło wyjątkowy przypadek i gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela oraz gdy nie jest już możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. Strona wnosząca skargę na podstawie art. 285a § 2 P.p.s.a. obowiązana jest w skardze, poza innymi warunkami wymienionymi w art. 285e § 1 P.p.s.a., wykazać, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, co obejmuje także wykazanie dlaczego nie wykorzystała środka zaskarżenia (art. 285e § 1 pkt 5 P.p.s.a.). Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II ONP 2/11, z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I ONP 14/11 oraz z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I ONP 16/10. Pogląd, że jeżeli strona wnosi skargę na podstawie art. 285a § 2 P.p.s.a., to musi wykazać, iż występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi, został wyrażony także w literaturze prawniczej (B. Dauter, R. Hauser, "Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego" Warszawa 2010 r.). Zdaniem autorów wyjątkowość przypadku odnosi się również do przyczyn, które spowodowały, że strona nie wykorzystała przysługujących jej środków prawnych. Z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 440/16 wynika, że odpis wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. wraz z uzasadnieniem został doręczony Prezydentowi W. reprezentującemu Skarb Państwa w dniu 4 sierpnia 2016 r. Żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i w dniu 22 września 2016 r. odpis prawomocnego wyroku ze stwierdzeniem daty jego prawomocności i uzasadnieniem oraz aktami sprawy został przesłany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W takich okolicznościach sprawy skarżący wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r., wykazując, iż skargi kasacyjnej w terminie nie złożył z uwagi na problemy organizacyjne w jednostkach (Biurach) obsługujących Urząd i błędy w wewnętrznym obiegu korespondencji, które utrudniły, a wręcz uniemożliwiły mu złożenie skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana argumentacja nie pozwala uznać, że w tym przypadku występuje wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 285a § 2 P.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić należy, iż skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku nie może zastępować skargi kasacyjnej, a ewentualny brak skuteczności jej wniesienia czy też w ogóle brak jej wniesienia nie może być konwalidowany poprzez instytucję, która uregulowana została z Dziale VIIa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest odrębnym środkiem zaskarżenia orzeczenia, lecz stanowi instytucję nadzwyczajną. Nie może być zatem w żadnym przypadku traktowana jako alternatywa dla środków odwoławczych, takich jak np. skarga kasacyjna, czy skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz 2011 r., red. R. Hauser, M. Wierzbowski, str. 917). Skarżący nie wskazał żadnych przyczyn usprawiedliwiających niewykorzystanie środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej. W szczególności okolicznością taką nie mogą być wewnętrzne problemy z organizacją Urzędu, który obsługuje dany organ, nawet, gdy owe utrudnienia związane są ze zdarzeniami o charakterze medialnym. Mając powyższe względy na uwadze należy przyjąć, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 440/16 podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 285h § 1 w związku z art. 285e § 1 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.