III SA/Kr 537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił przyznania H. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką K. N. jako osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że K. N. (ur. [...] 1940 r.) orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2008 r. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, jednak data powstania niepełnosprawności nie została w orzeczeniu określona. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni H. K. oświadczyła, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających powstanie niepełnosprawności K. N. przed 18 lub 25 rokiem życia. Brak jest także takich dokumentów w aktach sprawy. Organ wydający decyzję uznał zatem, że zgodnie z przedstawionym orzeczeniem niepełnosprawność K. N. powstała po 25 roku życia, a w związku z tym zachodzi przesłanka do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji H. K. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca, gdyż sprawuje całkowitą opiekę nad matką, która ma problemy z poruszaniem się i wymaga częstych wizyt lekarskich oraz przyjmowania leków. Odwołująca się podniosła, że ze względu na stan zdrowia matki nie może podjąć żadnej pracy zarobkowej nawet na małą część etatu i podała, że również jej ojciec jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności i ze względu na występujące u niego schorzenia wymaga stałej pomocy. Za niezrozumiałą H. K. uznała odmowę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że jej matka nie była niepełnosprawna przed 18 rokiem życia, skoro to właśnie teraz potrzebuje wsparcia finansowego, aby móc dobrze opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z załączonym do akt sprawy orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 28 kwietnia 2008 r. K. N. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Kolegium zaznaczyło, że z orzeczenia tego wprawdzie nie wynika, że niepełnosprawność u matki wnioskodawczyni powstała przed 18-tym lub 25-tym rokiem życia, nie mniej brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które potwierdzałyby powstanie u K. N. tej niepełnosprawności przed 18-tym lub 25-tym rokiem życia. W związku z powyższym organ odwoławczy w pełni podzielił rozstrzygnięcie organu l instancji zawarte w zaskarżonej decyzji uznając iż znajduje oparcie w istniejącym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy. Kolegium wskazało również, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, jednak orzekając o częściowej niekonstytucyjności tego przepisu Trybunał Konstytucyjny nie usunął go z ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego w powyższej kwestii nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (24) lat. Zdaniem Kolegium, skoro ustawodawca, pomimo uznania przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu z Konstytucją RP, nie dokonał zmiany omawianego przepisu, to przepis ten nadal obowiązuje, a organy administracji mają obowiązek go stosować. Organ II instancji zaznaczył przy tym również, że nie kwestionuje faktu, iż opisany w odwołaniu stan zdrowia K. N., potwierdzony stosownym ku temu orzeczeniem, wiąże się z koniecznością sprawowania opieki przez inną osobę, w tym przypadku przez odwołującą, która jest zobowiązana do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Jednakże art. 17 ustawy ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co oznacza że przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od spełnienia wszystkich zawartych w nim ku temu przesłanek. Jeżeli więc strona spełnia przesłanki ustawowe, to organ musi świadczenie przyznać, a jeżeli nie spełnia, to organ jest zobligowany do wydania decyzji negatywnej. Zarówno więc Kolegium, jak i organ l instancji zobligowane było w rozpatrywanym przypadku do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem nie zostało spełnione nadal obowiązujące kryterium określone w art. 17 ust. 1b ustawy. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. K. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca stwierdziła, że oboje jej rodzice posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagają stałej opieki i pomocy, gdyż nie są w stanie samodzielnie egzystować. Ponadto skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja opiera się na przepisie, który już nie obowiązuje, gdyż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc z dniem 23 października 2014 r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. Poza tym skarżąca uważa, że sprawowanie opieki nad osobą, u której niepełnosprawność powstała przed 18-tym rokiem życia i osobą, u której niepełnosprawność powstała w późniejszym okresie życia nie jest inna, gdyż każda z tych osób wymaga jednakowej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie jej zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga H. K. jest uzasadniona. Jest bezspornym, że organy administracyjne wskazały na istniejący w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.). przepis art. 17 ust. 1 i ust. 1b stanowiący- według organów - materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którym: "Art. 17. 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. (...) 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia." Należy jednak zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 2 sentencji tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wprost wskazał, że stosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii np. w zakresie wysokości przysługujących im świadczeń opiekuńczych. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16: "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania, natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd orzekający w tej sprawie podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nie jest także zasadne stanowisko organu odwoławczego, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego w powyższej kwestii nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (24) lat" oraz że "na dzień wydania niniejszej decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo, iż jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje w stanie prawnym. Zgodnie zaś z treścią art. 6 K.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że mają obowiązek stosować akty normatywne wprowadzone do porządku prawnego". Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje bowiem domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są wiążące w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie można uchylić się od tego związania. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, chyba, że Trybunał skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych, z czego jednak Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał. Sąd zwraca uwagę na to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Skutkiem wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie przez Sąd braku możliwości stosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności - począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r., bowiem od tej chwili został ukształtowany nowy stan prawny. Należy podkreślić, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), organy administracji posiadają bowiem uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu oraz wynikające z niego wskazówki interpretacyjne dotyczące wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 38/13, przyjmując, że z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można wywodzić nomy warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego datą powstania niepełnosprawności osoby objętej opieką, skoro tak sformułowany warunek został uznany za niekonstytucyjny. Dokonując merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej organy powinny zbadać, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 cytowanej ustawy. Dla jasności Sąd orzekający w tej sprawie podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wprowadzone nie jako pomoc finansowa należna osobom niepełnosprawnym, ale jako pomoc finansowa należna faktycznym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy – z racji całodziennej, a nawet całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi są zmuszone do rezygnacji lub nie są w stanie podjąć zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego była i powinna być więc pomoc finansowa połączona z ubezpieczeniem zdrowotnym i społecznym tych faktycznych opiekunów powodującym nie tylko prawo do opieki zdrowotnej, ale prawo do nabywania przez nich prawa do rent i emerytur. Sąd zwraca uwagę na to, że ustawodawca na przestrzeni lat wielokrotnie zmieniał i zmienia przepisy związane z pomocą finansową dla osób niepełnosprawnych i ich faktycznych opiekunów nie dostrzegając zbudowanego systemu prawa na czele z Konstytucją RP i nie wykorzystując sprawdzonych instrumentów zawartych w wielu ustawach – jak choćby w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy czy Kodeks postępowania cywilnego. W gestii ustawodawcy leży bowiem kwestia ewentualnego zwrotu wypłacanych tym opiekunom świadczeń od osób zobowiązanych do alimentacji, którym osoby niepełnosprawne, obecnie wymagające opieki, w przeszłości świadczyły faktyczną pomoc materialną. W gestii ustawodawcy leży także zwrot wypłacanych świadczeń (czy finansowanie ich) od osób niepełnosprawnych posiadających wystarczające na ten cel własne środki finansowe (majątkowe itp.). Powyższa problematyka związana z bardzo dobrą sytuacją materialną osób wymagających opieki czy bardzo dobrą sytuacją materialną osób zobowiązanych do alimentacji osób niepełnosprawnych i obecnie wymagających opieki pozostaje poza uprawnieniami zarówno organów administracyjnych jak i sądów, nie mniej jednak Sąd orzekający w tej sprawie ponownie zwraca na to uwagę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.