II OSK 2390/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 286/17 w sprawie ze skargi W. B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 286/17, oddalił skargę W. B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku W. B. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 121 § 1 w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, z późn. zm.), dalej "u.p.e.a." polegającą na przyjęciu, że organy rozpoznające sprawę nie były zobowiązane uwzględnić trudnej sytuacji majątkowej oraz rodzinnej zobowiązanego oraz że organy nie były zobowiązane do zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwy dla skarżącego; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego oraz przez to że Sąd pominął, iż skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przyjął stanowisko organu oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że organ egzekucyjny powołał w podstawie prawnej art. 122, art. 119, art. 120 i art. 64 a § 1 pkt i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w żaden sposób nie wyjaśniając ich treści. Skarżący jest zwykłym obywatelem i nie ma wykształcenia prawniczego. Organ egzekucyjny nie wyjaśnił również w sposób wystarczający sposobu wyliczenia grzywny. Ponadto organ egzekucyjny przedwcześnie zastosował tak uciążliwy środek egzekucyjny. Skarżący kasacyjnie zarzucił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pominął, iż wykonywanie jakichkolwiek prac budowlanych określonych w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2017 r. w okresie zimowo-wiosennym było niemożliwe, gdyż mogło spowodować zamoknięcie i zawilgocenie elementów konstrukcyjnych budynku, a w konsekwencji jego zniszczenie. Podniósł także, że zastosowany środek jest zbyt uciążliwy. Uiszczenie tak wysokiej grzywny w kwocie 18.946 złotych spowoduje zbyt duży uszczerbek dla rodziny skarżącego i doprowadzi do załamania się produkcji w jego gospodarstwie rolnym, a rodzinę narazi na niedostatek i spowoduje bankructwo gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie ustalając wymiar grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą skuteczności i celowości, a swoje ustalenia w tym zakresie, związane z rozstrzyganiem o jej wysokości w sposób uznaniowy, powinien za każdym razem uzasadnić. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie podniósł, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, choć i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło skarżącemu dokonanie czynności procesowych zgłoszenie wniosków dowodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na skarżącego przedmiotowej grzywny i nie wymagał uzupełnienia zarówno w zakresie istnienia samego obowiązku jak i okoliczności istotnych do określenia wysokości grzywny. Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Bezspornie skarżący nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r., szczegółowo opisanego w tej decyzji, obowiązku rozbiórki części budynku mieszkalnego, wykonanej podczas samowolnie realizowanych prac budowlanych, polegających na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr [...], w M., gmina [...]. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 229/14, oddalił skargę w tej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2654/14, oddalił skargę kasacyjną złożoną przez skarżącego od tego wyroku. W tej sytuacji w dniu 18 listopada 2016 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę na wyżej opisanej nieruchomości, która wykazała, że rozbiórka obiektu nie została wykonana. W związku z powyższym organ ten upomnieniem z dnia 24 listopada 2016 r. wezwał skarżącego do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ww. ostatecznej decyzji. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 7 grudnia 2016 r. wykazał, że nałożony na skarżącego obowiązek nie został wykonany. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu [...] lutego 2017 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Oczywiste jest, że grzywna w celu przymuszenia stanowi istotną dolegliwość finansową, co łączy się z samą istotą przymusu egzekucyjnego. Jak jednak stwierdziły to zarówno organ egzekucyjny, a w ślad za nim WSA w Białymstoku, w u.p.e.a. zostały stworzone takie mechanizmy, których zadaniem jest przeciwdziałanie większej uciążliwości egzekucji, pod warunkiem wykonania obowiązku. Są nimi umorzenie grzywny w celu przymuszenia, o którym stanowi art. 125 § 1 u.p.e.a. oraz zwrot uiszczonej grzywny, stosownie do art. 126 u.p.e.a. Skarżący błędnie przy tym wywodzi, że wysokość grzywny powinna być dostosowana do jego możliwości finansowych. Chociaż sytuacja majątkowa skarżącego nie powinna być obojętna dla organu egzekucyjnego w ramach nakładania grzywny w celu przymuszenia, to jednak pierwszym wyznacznikiem dla wymierzanej grzywny powinien być cel egzekucji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ egzekucyjny kierował się tym właśnie kryterium, mając jednocześnie na uwadze zachowanie niezbędnego poziomu dolegliwości samej egzekucji. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji wskazano, że wysokość grzywny jest wystarczająca by skłonić skarżącego do wykonania egzekwowanego obowiązku. Warto również podkreślić, że nawet w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie nie przedstawił takich okoliczności dotyczących jego stanu majątkowego, które przemawiałyby za przyjęciem tezy, że wysokość nałożonej na nią grzywny jest rażąco wygórowana. Podkreślenie również wymaga, że nałożona na skarżącego grzywna w łącznej wysokości 18 946,00 w istocie składa się z trzech grzywien dotyczących wykonania trzech obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] grudnia 2013 r. Odnośnie wykonania obowiązku rozbiórki dobudowanej klatki schodowej i wiatrołapu o wymiarach 2,73m x 4,12m organ wyliczył grzywnę w sposób określony art. 121 § 5 u.p.e.a. Grzywna nakładana na podstawie tego przepisu charakteryzuje się zaś tym, że ma ustalaną w sposób sztywny wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. Zgodnie bowiem z treścią art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. jest zatem niezasadny. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 10 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w doktrynie podkreśla się, że wyrażona w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu jest znacznie ograniczona w postępowaniu egzekucyjnym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w wielu miejscach pozwala na skuteczne dokonanie czynności egzekucyjnych bez konieczności zapewnienia uczestnikom możliwości czynnego w nich udziału, np. zajmowanie praw majątkowych. Zastosowanie art. 10 k.p.a. do każdej czynności w praktyce uniemożliwiłoby wyegzekwowanie od zobowiązanych jakiegokolwiek świadczenia. Organ egzekucyjny nie mógłby wykonać żadnej czynności, jeżeli nie miałby dowodu na skuteczne doręczenie zobowiązanemu i wierzycielowi informacji o zamierzonej do wykonania czynności (zob. komentarz do art. 18 u.p.e.a., Dariusz Ryszard Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Lex). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. skierował do skarżącego upomnienie z dnia 24 listopada 2016 r., w którym pouczył skarżącego, że niewykonanie obowiązku w wyznaczonym w tym upomnieniu terminie skutkować będzie wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Skoro zatem skarżący przed nałożeniem na niego grzywny został uprzedzony o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, to nie można uznać, że nie miał zapewnionego czynnego udziału w postępowaniu. Jest to tym bardziej zasadne jeżeli weźmiemy pod uwagę fakt, że od dnia doręczenia skarżącemu wskazanego wyżej upomnienia (25 listopada 2016 r.) do dnia wydania postanowienia o nałożeniu grzywny ([...] lutego 2017 r.) upłynęło ponad dwa i pół miesiąca. W okresie tym skarżący miał przede wszystkim możliwość podjęcia działań zmierzających do wykonania ciążącego na nim obowiązku, a także przedstawienia organowi istotnych dla sprawy okoliczności, w tym wniosków dowodowych. Nawet jeżeli przyjąć, że niezawiadomienie skarżącego przed wydaniem postanowienia nakładającego grzywnę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a., to skarżący w skardze kasacyjnej nie wykazał w żaden, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wskazał przede wszystkim, jakie wnioski dowodowe chciał w tym postępowaniu zgłosić i jakie okoliczności miałyby na ich podstawie być udowodnione. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 121 § 1 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. również nie zasługują na uwzględnienie. Kwestia sytuacji materialnej zobowiązanego, jako przesłanki wymiaru grzywny w celu przymuszenia wymierzanej na podstawia art. 119 u.p.e.a., została już wyjaśniona powyżej. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla skarżącego należy wyjaśnić, że, biorąc pod uwagę charakter ciążącego na skarżącym obowiązku, alternatywnym środkiem egzekucyjnym byłoby wykonanie zastępcze. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że organ egzekucyjny dysponując tymi dwiema możliwościami, jako pierwszą powinien zastosować grzywnę w celu przymuszenia (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, CBOSA). Wykonanie zastępcze jest środkiem bardziej kosztownym dla zobowiązanego, a przez to bardziej dolegliwym. Realizacja obowiązku w ramach tego środka nie została połączona z możliwością umorzenia bądź zwrotu kosztów jego zastosowania, tak jak w przypadku uiszczenia grzywny. Mając na względzie treść obowiązku nałożonego na skarżącego zastosowanie sankcji finansowej w postaci grzywny było zdecydowanie mniej uciążliwym środkiem w porównaniu do angażowania przez organ egzekucyjny wykonawcy zastępczego, na koszt i ryzyko zobowiązanego. Poza tym, w stosunku do obowiązków z zakresu przepisów prawa budowlanego, w art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. ustawodawca stanowi expressis verbis, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy pouczyć zobowiązanego o zastosowaniu kolejnego środka w postaci wykonania zastępczego. Dodatkowo należy podnieść, że sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut pominięcia przez Sąd I instancji konieczności prowadzenia, w wykonaniu ciążącego na skarżącym obowiązku, prac budowlanych w okresie zimowo-wiosennym, co może prowadzić do zawilgocenia elementów konstrukcyjnych budynku, jest w istocie zarzutem dotyczącym możliwości prowadzenia w ogóle postępowania egzekucyjnego w tym przypadku. Warunki pogodowe, jakie mogą towarzyszyć realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku, nie mogą mieć wpływu ani na wybór środka egzekucyjnego, ani też na wymiar grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.