VIII SA/Wa 175/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2016 roku, poz.23 ze zm. dalej jako Kpa), po rozpoznaniu odwołania A. A., uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Uzasadniając decyzję organ powołał się następujący stan sprawy. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T., pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z budynkiem usługowym I -kondygnacyjnym oraz pylonem reklamowym na działkach nr [...],[...],[...] (obr. [...], ark. [...]) przy granicy z działkami nr [...]i [...]przy ul. G. w R.. Odwołanie od tej decyzji wniósł właściciel sąsiedniej działki A. A. kwestionując usytuowanie stacji paliw w bliskiej odległości od jego budynku. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. A. wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 900/15 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznając, że w sprawie brak jest koniecznych ustaleń i rozważań organu odwoławczego dotyczących zatwierdzenia przedmiotowego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z odstępstwem, tj., że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo polegające na lokowaniu budynku w bezpośrednim zbliżeniu z nieruchomością skarżącego. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zlecił Prezydentowi Miasta R. przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie okoliczności dopuszczających odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych tj. wyjaśnienie dlaczego budynek stacji paliw może być lokowany w granicy z nieruchomością sąsiednią, na czym polegają szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie odstępstwa oraz, czy projektowany w granicy budynek nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości A. A.. Pismem z dnia [...]listopada 2016 r. Prezydent Miasta R. udzielił odpowiedzi wskazując, że szczególne okoliczności uzasadniające ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji w granicy działek sąsiednich podyktowane są położeniem działek inwestora u zbiegu ulic G. i Ż. i ich kształtem, dlatego też na wniosek inwestora wystąpiono do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych, która to zgoda następnie została udzielona postanowieniem Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda M. uchylił w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja jest zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2014 r., nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Z kolei z decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2012 r. wynika, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie stacji paliw płynnych przy ul. Ż. w R. nie będzie miało negatywnego wpływu na środowisko. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ I instancji udzielając zgody na odstępstwo od obowiązujących przepisów techniczno – budowlanych winien ocenić materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Tymczasem decyzja organu I instancji nie wyjaśnia w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek na gruncie stanu faktycznego uzasadniający udzielenie odstępstwa. W decyzji tej zdaniem organu odwoławczego brak jest wskazania dlaczego budynek usługowy może być lokalizowany w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Również postanowienie dopuszczające odstępstwo nie wyjaśnia, na czym miałyby polegać szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie odstępstwa, które nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno – sanitarnych i użytkowych, co w ocenie Wojewody powoduje, że niemożliwa jest ocena, czy w sprawie zaszły uzasadnione okoliczności, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja działki inwestora u zbiegu dwóch ruchliwych ulic G. i Ż., nie stanowi "wystarczającego stanu faktycznego" na tyle wyjątkowego, że stanowiłby on podstawę do wydania odstępstwa od warunków technicznych. Fakt, że działka ma kształt trójkąta również nie jest w ocenie Wojewody podstawą od odstępstwa, gdyż jej wielkość oraz usytuowanie nieprzekraczalnych linii zabudowy, stwarza możliwość zaprojektowania planowanego obiektu w innym miejscu, bez potrzeby lokalizowania budynku w ostrej granicy i tym samym uzyskania odstępstwa od warunków technicznych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne doprowadzenie projektu inwestycji do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Stwierdził jednocześnie, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy byłoby niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co uzasadnia brak możliwości zastosowania art. 136 Kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. T. zarzucił decyzji Wojewody M. naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego, rozpatrzenia materiału dowodowego i własnej jego oceny przez organ odwoławczy, - art. 9 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie stanowiska Ministra Infrastruktury i Rozwoju wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2014 r., w którym upoważniono Prezydenta Miasta R. do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych w zakresie usytuowania budynku przy granicy z sąsiednią działką. W uzasadnieniu skargi M. T. podniósł, że kolejna decyzja Wojewody M. (wydana po wyroku WSA z dnia 18 maja 2016 r.) ponownie ogranicza się w uzasadnieniu do stwierdzenia, że Prezydent Miasta R. nie wskazał przyczyn, dla których budynek usługowy może być lokalizowany w ostrej granicy z działką sąsiednią, co narusza powołane wyżej przepisy Kpa. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, winien natomiast rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Wskazał na wydaną w sprawie decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, a także sporządzą na jego zlecenie ekspertyzę techniczną w związku z budową w granicy, która potwierdziła bezpieczeństwo dla konstrukcji budynku położonego na sąsiedniej działce. Za istotne w sprawie uznał udzielenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji Wojewody M. należy zauważyć, iż ma ona charakter kasacyjny, w związku z czym kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 Kpa jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 Kpa, ale również art. 15 Kpa statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania. Istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 672/10; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązek rzetelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynika także z wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, jednak nie wykazał jednocześnie, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda nie wskazał jakichkolwiek braków w materiale dowodowym sprawy, których nie dałoby się uzupełnić w trybie art. 136 Kpa. Również Sąd nie stwierdził, aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniał wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa. W ocenie Sądu sprawa została dostatecznie wyjaśniona, by możliwe było jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji jak również przed organem odwoławczym. Wojewoda M. kwestionując stanowisko organu I instancji, co do możliwości lokalizowania spornego budynku usługowego w ostrej granicy z nieruchomościami sąsiednimi, nie powinien uchylać się od samodzielnej oceny zasadności zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, zwłaszcza, że zalecenie w tym zakresie znalazło się w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r. Winien zatem zająć jednoznaczne stanowisko, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo polegające na lokowaniu budynku w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością sąsiednią, a jeśli nie to dlaczego. Uchylanie decyzji organu I instancji z tej tylko przyczyny, nie znajduje oparcia w art. 138 § 2 Kpa zwłaszcza, jeśli organ ten w sposób wyraźny uznał (mając na uwadze treść postanowienia z dnia [...] października 2014 r. o udzieleniu zgody na odstępstwo), że analiza stanu na działce inwestora uzasadnia wprowadzenie odstępstwa z uwagi na fakt, że powierzchnia działek przeznaczonych pod zabudowę ograniczona została koniecznością zachowania linii zabudowy od strony ul. Ż. i ul. G., ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy. Uznał również, że tak określona linia zabudowy uniemożliwia inne usytuowanie projektowanego budynku. Jeżeli natomiast zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zawierał takie braki, że niezbędne było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta R. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, to zadaniem Wojewody było jednoczesne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i wykazanie, że maja one taki charakter, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Brak podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa eksponuje jeszcze bardziej stanowisko Wojewody, że brak jest w decyzji organu I instancji wskazania dlaczego budynek usługowy może być lokalizowany w ostrej granicy z sąsiednimi nieruchomościami, również w postanowieniu dopuszczającym odstępstwo, by w następnym zdaniu (str. 6 zaskarżonej decyzji) stwierdzić, że lokalizacja działki inwestora u zbiegu dwóch ruchliwych ulic G. i Ż., nie stanowi "wystarczającego stanu faktycznego" na tyle wyjątkowego, że stanowiłby on podstawę do wydania odstępstwa od warunków technicznych. W konsekwencji uznać trzeba, że skoro organ odwoławczy zajął stanowisko jak wyżej, to brak było przesłanek do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. W powyżej wskazanym zakresie Sąd podzielił podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda przeanalizuje dokumentację zawartą w aktach sprawy i dokona jej oceny pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (pkt 1). O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.