II GZ 642/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Myślińska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 244/17 w zakresie odmowy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 244/17, odmówił [...] wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podniósł, że [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając to niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego. Wskazano, że obciążenie skarżącego sankcją nałożoną przez organ pierwszej instancji i pozbawienie płatności z tytułu płatności ONW spowoduje pozbawienie skarżącego istotnej części środków niezbędnych do prowadzenia bieżącej działalności rolniczej, a tym samym utrudni dokonanie inwestycji niezbędnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki rolnej. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji wywrze istotny wpływ na przyszłe dochody z gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącego, a gospodarstwo to jest jedynym źródłem dochodów [...] i jego rodziny. WSA stwierdził, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności, czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W tym kontekście Sąd I instancji podniósł, że objęta wnioskiem decyzja dotyczy przyznania płatności jako należności pieniężnych. Wykonanie zaskarżonej decyzji – związane bezpośrednio ze świadczeniem pieniężnym – ma charakter odwracalny. Zatem w sytuacji ewentualnego wzruszenia decyzji administracyjnej, istnieje oczywista możliwość przyznania stronie skarżącej żądanej kwoty. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), poprzez: - błędne przyjęcie, że przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd administracyjny winien opierać się wyłącznie na treści tego wniosku oraz ewentualnie na załączonych do tego wniosku załącznikach, bez podejmowania w tym zakresie własnej inicjatywy celem wyjaśnienia zasadności wniosku; - błędne uznanie, że skarżący nie wykazał przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, tj. nie wykazał, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a wykonanie decyzji związanej ze świadczeniem pieniężnym ma zawsze charakter odwracalny. Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Powyżej wskazane przesłanki - nie zachodzą w niniejszej sprawie przede wszystkim z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II FZ 580/05, niepubl.; postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06, OSP 2007, Nr 6, poz. 76). Do wykonania nie kwalifikują się więc wszelkie odmowne akty administracyjne (vide: T. Woś (red.): Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 338). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt lub czynność wywołuje skutki materialnoprawne. Nie można mówić o wykonywaniu decyzji odmownej, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków), który mógłby podlegać wykonaniu. W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania została objęta decyzja orzekająca o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznaniu tej płatności w pomniejszonej kwocie. Zaskarżona decyzja nie nakłada więc na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy lecz zmienia wysokość powstałego wcześniej uprawnienia. Nie rodzi zatem po stronie adresata żadnych uprawnień, ani obowiązków, ponieważ nie ma ona przedmiotu wykonania. Po drugie, trafnie WSA stwierdził, że skarżący nie wykazał zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawił żadnych okoliczności czy dokumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Przy czym z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa wyłącznie na wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 288/17). Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący musi wykazać, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia tym aktem znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku skarżący nie uprawdopodobnił wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w następstwie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.