II SA/Gl 386/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo-Akcyjna z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. – dalej u.g.n.), odmówił wypłaty odszkodowania na rzecz "A" Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna w K. za część nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka numer 1, obręb [...], o powierzchni 2431 m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] , prowadzonej w Sądzie Rejonowym w S.. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] roku "A" Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o przejęcie, ujawnienie księdze wieczystej i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w S. przy ul. [...] , oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 1, w związku z jej uprzednim wydzieleniem geodezyjnym pod drogę. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że w księdze wieczystej wpisana jest jako właściciel części nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka numer 1, "A" Spółka Akcyjna Spółka Komandytowo - Akcyjna w K.. Nieruchomość ta powstała w wyniku podziału geodezyjnego działki 2, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S., znak [...], z [...] roku. Dokonanie podziału nastąpiło na wniosek strony, w oparciu o art. 93 ust. 1 u.g.n. i miało na celu wydzielenie działki drogowej, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako użytek "Ba". Wedle wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej mpzp) działka 1 mieści się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem "[...]", jako linie rozgraniczające dróg lokalnych. Wedle art. 98 ust. 3 u.g.n. źródłem uprawnienia odszkodowawczego jest odebranie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości, a odebranie praw do takiej działki następuje z mocy prawa w związku z wydaniem decyzji podziałowej. Decyzja podziałowa, aby rodziła skutki prawne zgodne z art. 98 u.g.n. powinna zawierać w podstawie prawnej powołanie się na art. 98 ust. 1 u.g.n., a także powinna zawierać zapis, że działka została wydzielona pod drogę publiczną i przechodzi z mocy prawa na własność gminy. Mając powyższe na uwadze żądanie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a w takiej sytuacji wydzielona działka nie przeszła z mocy prawa na własność gminy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła "A", zarzucając: — niewłaściwą wykładnię art. 98 u.g.n. oraz podnosząc, że do zawartych w tym przepisie przesłanek organ dodał własne wymogi, które nie zostały spełnione. — niewykonanie obowiązku ujawnienia zaistniałej zmiany stanu prawnego związanego z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz wyciąganie przez organ z tej sytuacji korzyści, poprzez uzależnienie prawa strony od stanu wpisów w księdze wieczystej, — błędne stanowisko organu, zgodnie z którym, aby decyzja podziałowa rodziła skutki prawne, o których mowa w art. 98 u.g.n., musi zawierać zapis, że działka została wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie skarżącej ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości pod drogę następuje również, gdy decyzja podziałowa wydana została w trybie przepisów: od art. 93 do art. 97 u.g.n. Podniesiono przy tym, że art. 98 ust. u.g.n. nie daje żadnej kompetencji do wydania decyzji podziałowych, a jedynie ustala prawne skutki takich decyzji, — niewłaściwe przyjęcie, że działka 1 nie stanowi drogi publicznej. Zdaniem skarżącej stan ten jednoznacznie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka ta jest położona na terenie przeznaczonym właśnie pod drogę publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że zasadnicze znaczenie przy ocenie zaskarżonej decyzji będzie miał tryb, w którym dokonano wydzielenia przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru teść decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] r. jednoznacznie potwierdza, że została ona wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1, a nie art. 98 ust. 1 u.g.n. Fakt ten potwierdza także obecny stan prawny działki 1. Podział nieruchomości dokonany tą decyzją został ujawniony w księdze wieczystej, natomiast prawo własności działki 1 zostało ujawnione przez Sąd na rzecz "A". Organ nadzoru nie podziela stanowiska skarżącej, że ustalenie odszkodowania za wydzielenie nieruchomości pod drogę następuje również, gdy decyzja podziałowa wydana została w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 lub art. 96 ust. 1 u.g.n., bowiem ustalenie odszkodowania może nastąpić wyłącznie, gdy nieruchomość zostaje wydzielona pod drogę publiczną i przejdzie na własność podmiotu publicznego, a taka sytuacja ma miejsce, gdy wydzielenie nieruchomości następuje w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa jedynie przeznaczenie danej nieruchomości i wytycza kierunek zagospodarowania w gminie, a nie powoduje zmian własnościowych. Fakt ten musi być potwierdzony w stosownej decyzji podziałowej wydanej w trybie artykułu 98 ust. 1 u.g.n. Co więcej, Spółka nie poniosła z tytułu podziału nieruchomości żadnej szkody. Nie nastąpiło bowiem pozbawienie skarżącej tytułu do nieruchomości, wręcz przeciwnie nadal jest jej właścicielem. Prawidłowo zatem organ I instancji zinterpretował przesłanki zawarte w art. 98 ust. 1 u.g.n. Tym samym nie potwierdziły się zarzuty skarżącej. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka "A" zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia, poprzez stwierdzenie obowiązku organu I instancji przystąpienia do uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania lub wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, poprzez uzupełnienie decyzji podziałowej przez organ I instancji o stwierdzenie, że wydzielona działka została wydzielona pod drogę publiczną. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że strona podtrzymuje swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodano, że istotą art. 98 u.g.n., czyli jego uzasadnieniem gospodarczym i jego ratio legis, jest to, co organ usiłuje zakwestionować: przyznanie stronie prawa do pozbycia się, z jej własnej inicjatywy, tej części jej nieruchomości, która na skutek ograniczeń wprowadzonych w interesie publicznym (przeznaczenia jej pod drogę publiczną) traci znaczenie gospodarcze. Nie ma znaczenia to, że planowana droga publiczna powstanie na danej działce dopiero później, nawet w bliżej nieokreślonej przyszłości. Oczywistym jest, że przeznaczenie danego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne pozbawia taki grunt wartości (a przynajmniej znacząco ją obniża). Drastycznie ogranicza też możliwości inwestycyjne (lub innego zagospodarowania) przez właściciela, a zarazem, właśnie dlatego taki grunt jest niesprzedawalny po cenie choćby tylko zbliżonej do rynkowej. Szkoda strony powstaje właśnie wtedy, gdy pozostaje ona właścicielem takiego gruntu. Oczywistym jest, że przejście na podmiot publiczny własności terenów przeznaczonych w mpzp pod drogi publiczne nie następuje automatycznie z chwilą uchwalenia tego planu. Strona nigdy tak nie twierdziła, a przepis (art. 98 ust. 1 u.g.n.) jest oczywisty: skutek w sferze cywilnego i administracyjnego prawa rzeczowego następuje z chwilą, gdy stosowna decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. W szczególności za nieuzasadnione Spółka uważa twierdzenie organu, iż decyzja podziałowa musi być wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nie daje bowiem żadnej kompetencji do wydawania decyzji podziałowych, a jedynie ustala prawne skutki takich decyzji dotyczących wydzielania działek pod drogi, wydanych na podstawie art. 93-97 u.g.n. Wydzielenie pod drogę jest tylko jednym z przypadków podziałów uregulowanych w art. 96 ust. 1 i 97 ust. 1 u.g.n. Tymczasem: 1) w decyzji podziałowej wyraźnie wskazano, iż działka zostaje wydzielona jako działka drogowa zgodnie z mpzp; 2) jest przy tym niesporne, że wydzielona działka jest w mpzp przeznaczona pod drogę publiczną. Należy podkreślić, że obecny wpis w księdze wieczystej dla wydzielonej działki jest wynikiem działania organu I instancji, który taki właśnie wniosek złożył do sądu wieczystoksięgowego, jako organ, który wydał decyzję podziałową; obecnie próbuje wyciągnąć korzyść ze swojego niewłaściwego działania. Po drugie, powstanie z mocy samego prawa skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. już w chwili, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna, oznacza, iż ujawnienie nowego stanu prawnego w księdze wieczystej nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Z kolei wg art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Art. 98 ust. 2 u.g.n. wskazuje, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Wg art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5, wg którego starosta, wydaje tu odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne (wyrok NSA z 20 maja 2014 r., sygn. I OSK 2681/12). Wymóg ten byłby tym bardziej konieczny, gdyby w decyzji nie wskazano wprost art. 98 u.g.n., jak w niniejszej sprawie, co samo w sobie nie przesądzałoby o wydaniu decyzji na innej podstawie. Ważna jest bowiem całościowa jej treść. Spełnienie warunku wydzielenia działki pod "drogę publiczną" rodziło z kolei różnice zdań pomiędzy skarżącą a organami. Decyzja podziałowa mówiła bowiem o "wydzieleniu działki drogowej", a nie o przeznaczeniu jej pod "drogę publiczną". Faktem jest natomiast, że decyzja podziałowa mówiła o przeznaczeniu zgodnym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dokumencie planistycznym działka ta położona jest w obszarze oznaczonym symbolem [...], a odnosi się on do linii rozgraniczających drogi lokalne (tereny urządzeń i tras komunikacyjnych). Nawet jeśli by przyjąć, że drogi lokalne oznaczają tu w istocie drogi publiczne (gminne), co wcale nie jest tożsame (zob. art. 3, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), to i tak skarga nie byłaby zasadna. Jest bowiem bezsporne, że wg księgi wieczystej własność przedmiotowej nieruchomości przysługuje Spółce, a nie Gminie. Na tej podstawie należy przyjąć, że samorząd nie może być obarczony kosztami odszkodowania za działki, których nie jest właścicielem (por. np.: Gazeta Prawna 2014/176/5 i wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. I OSK 229/13). Podobnie orzeczono w wyroku WSA w Gliwicach z 7 lipca 2016 r., sygn. II SA/Gl 303/16. Wskazano tam, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. jeżeli skarżący jest w dalszym ciągu współwłaścicielem nieruchomości. W takiej sytuacji nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania, ponieważ podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości. Niewątpliwie treść księgi wieczystej ma tu istotne znaczenie, nawet jeśli przejście własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nie można bowiem dopuszczać do sytuacji, kiedy to z jednej strony zostanie wypłacone odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę, a z drugiej, podmiot otrzymujący odszkodowanie nadal będzie miał potencjalną możliwość sprzedaży tej samej nieruchomości osobie trzeciej, jako że wg zapisów księgi wieczystej traktowany będzie jako właściciel. W tym kontekście w wyroku NSA z 8 sierpnia 2014 r., sygn. I OSK 1857/14, stwierdzono: "Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin." Zauważyć przy tym należy, że skarżąca Spółka choć twierdzi, że własność nieruchomości przeszła z mocy prawa na Gminę, to jednak nie poczyniła żadnych starań, by treść księgi wieczystej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Z jednej strony żąda odszkodowania za nieruchomość, a z drugiej nie uczyniła nic przed sądem wieczystoksięgowym, by wpis o jej własności został wykreślony. Potwierdził to pełnomocnik skarżącej Spółki na rozprawie. Ponieważ jednostka samorządu terytorialnego wg księgi wieczystej nie jest właścicielką spornej nieruchomość, a jest nią Spółka, jako podmiot prawa prywatnego, stąd Prezydent, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, nie podlegał wyłączeniu i mógł wydać rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Nie orzekał bowiem w zakresie dotyczącym przedmiotu własności Gminy, którą sam reprezentuje. Skoro Sąd wieczystoksięgowy mając dostępną przedmiotową decyzję z [...] r. wpisał do księgi wieczystej bez jakichkolwiek zastrzeżeń jedynie fakt podziału nieruchomości, a nie zmianę własnościową (która wg Spółki nastąpiła z mocy prawa), a ma obowiązek dbać o zgodność wpisów ze stanem rzeczywistym w każdym aspekcie, stąd skarżąca Spółka winna w pierwszej kolejności ewentualnie kwestionować treść księgi wieczystej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.