II SA/Op 216/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie pobrania części opłaty z tytułu usunięcia drzew postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 1.388 zł (słownie: jeden tysiąc trzysta osiemdziesiąt osiem złotych). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, działając przez swojego pełnomocnika – radcę prawnego B. Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...] W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi. W aktach sprawy znajduje się dowód uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 1.388 zł (por. k-19 akt sądowych). Na podstawie akt administracyjnych sprawy i odpowiedzi na skargę przyjąć należy, że w zaskarżonej decyzji jako stronę wskazano Pierwszy Urząd Skarbowy w Opolu, jednakże decyzja ta została przesłana przez Kolegium i doręczona w dniu 10 marca 2017 r. - Opolskiemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu. Powyższe wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru włączonego do akt sprawy. Następnie, na co wskazuje treść skargi, kwestionowana decyzja została przekazana w dniu 13 marca 2017 r. - Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu, który z kolei w dniu 17 marca 2017 r., przekazał tę decyzję Izbie Administracji Skarbowej w Opolu. Skarga na kwestionowaną decyzję została nadana przesyłką pocztową w dniu 12 kwietnia 2017 r., na co wskazuje stempel pocztowy na kopercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skargę należało odrzucić. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, iż sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6). Na zasadzie § 3 omawianego przepisu odrzucenie skargi następuje w drodze postanowienia i może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Jak wspomniano na wstępie, jedną z przesłanek niedopuszczalności skargi jest jej wniesienie z uchybieniem terminu. Przepis art. 53 § 1 P.p.s.a., określa bowiem termin pozwalający stronie zaskarżyć wydane rozstrzygnięcie postanawiając, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis ten jednoznacznie wskazuje ramy czasowe wniesienia skargi i nie pozostawia wątpliwości co do początku biegu zakreślonego w nim terminu, czy też możliwości jego przesunięcia. Jeżeli skarżącemu został doręczony odpis decyzji, bądź innego rozstrzygnięcia w sprawie, to - zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu - od tego momentu liczony jest bieg terminu do złożenia skargi. Kryterium określającym rozpoczęcie biegu do wniesienia skargi, stanowi więc czynność "doręczenia" kwestionowanego aktu (decyzji) skarżącemu, rozumiana jako czynność procesowa polegająca na uzewnętrznieniu rozstrzygnięcia dokonanego przez organ (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 800/08, LEX nr 565691). Instytucja doręczenia urzeczywistnia przy tym zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwiając stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach. O istotnym znaczeniu tej instytucji świadczy fakt, że ustawodawca poświęcił tej tematyce odrębny Rozdział 8 w K.p.a., w którym uregulował tryb dokonywania doręczeń pism pochodzących od organu. Z czynnością doręczenia przepisy prawa, w tym przepisy K.p.a. i P.p.s.a. wiążą ponadto określone skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 i § 2 K.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego." (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 1333/11). Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14, przywołane orzeczenie dostępne na stronie internetowej http//: orzeczenia.nsa.gov.pl). Od reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 K.p.a. nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 800/08). Należy podkreślić, że wejście w życie decyzji do obrotu prawnego jest związane z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji. Skutki materialne i procesowe decyzji są bowiem umotywowane przez fakt jej doręczenia, a nie zapoznania się przez adresata z treścią decyzji. Doręczenie (lub ogłoszenie) jest immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z przywołanego art. 110 K.p.a. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji, rozpoczyna się w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z ich nieistnieniem w obrocie prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1650/06, LEX nr 456865, z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1467/08, LEX nr 1381151, z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05, LEX nr 236587). Sąd podziela przy tym ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15, dostępny na stronie internetowej: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że stronie, tj. Pierwszemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu, a w konsekwencji - na skutek zmian organizacyjnych spowodowanych wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 211) – Izbie Administracji Skarbowej w Opolu (pod taką nazwą obecnie występuje strona), nie doręczono skutecznie zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta powoduje brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie istnieje w sensie prawnym, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 grudnia 2016 r., nr [...]. Jak już wcześniej wyjaśniono, decyzja niedoręczona to decyzja, która nie istnieje i nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym skarga wniesiona na tego typu akt nieistniejący jest niedopuszczalna, na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Rozważając kwestię niedopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie, nie można jednakże pominąć faktu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii skuteczności doręczenia decyzji, pojawiły się także poglądy odmienne, niż reprezentowany przez tut. skład orzekający. Dla przykładu wskazać trzeba na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08. W przywołanym orzeczeniu, Sąd w stanie faktycznym, w którym nie doręczono stronie kwestionowanej decyzji, (albo z uwagi na upływ czasu nie sposób wykazać, że doręczenie miało miejsce), ale doręczono ją innemu podmiotowi – uznał o skuteczności doręczenia. Sąd stwierdził bowiem, że "[...] doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki "pozorne". W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku, w którym decyzji niedoręczono stronie, ale doręczono ją wyłącznie innemu podmiotowi, a więc rozstrzygnięcie decyzji zostało zakomunikowane podmiotowi będącemu niejako na zewnątrz danego organu administracji - weszło, więc do obrotu prawnego, mamy do czynienia z wadą decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie" (tak w wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08). Zachowując pogląd w sprawie o niedopuszczalności skargi z uwagi na zaskarżenie aktu nieistniejącego, tut. Sąd mając jednocześnie na względzie przywołane odmienne stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zważył, że w sprawie niezależnie od powyższego, zachodzi przesłanka odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Nawet bowiem gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarga została złożona na akt istniejący, czyli funkcjonujący w obrocie prawnym wobec skutecznego doręczenia jej innemu podmiotowi, tj. Opolskiemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu, to i tak doszło do uchybienia terminowi do jej wniesienia. Doręczenia zaskarżonej decyzji Opolskiemu Urzędowi Skarbowemu w Opolu dokonano bowiem w dniu 10 marca 2017 r., a zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 9 kwietnia 2017 r. Z uwagi jednak, że dzień 9 kwietnia 2017 r. był niedzielą, to zastosowanie w sprawie ma art. 83 § 2 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W tych okolicznościach, za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi uznać należało poniedziałek, czyli dzień 10 kwietnia 2017 r. Skarga do tut. Sądu została natomiast wniesiona za pośrednictwem poczty w dniu 12 kwietnia 2017 r. (data stempla), czyli z dwudniowym uchybieniem terminu. Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności, Sąd uznał, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi i istnieją podstawy do jej odrzucenia na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuci skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przywołany przepis odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi, do których zalicza się także brak przedmiotu zaskarżenia, który ma miejsce w przypadku wniesienia skargi na nieistniejący akt lub czynność (por. J.P.Tarno, Komentarz do art. do art.58 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, skarga w niniejszej sprawie jako wniesiona na akt nieistniejący, podlega odrzuceniu, o czym Sąd działając na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł w sentencji. O zwrocie kosztów sądowych orzeczono w punkcie drugim sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pism odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.