II GSK 2798/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 05 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1526/16 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od M.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3825 (trzy tysiące osiemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1526/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej i zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2015 r. w Pile na drodze krajowej nr 10 zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z trzyosiowego samochodu marki Man o nr. rej. [...], dwuosiowej przyczepy marki [...] o nr. rej. [...] i trzyosiowej przyczepy marki [...] o nr rej. [...]. Przejazd z ładunkiem pustych kontenerów był wykonywany w imieniu M.B. (dalej "skarżący"). W czasie prowadzenia kontroli kierowca okazał trzy dowody rejestracyjne pojazdów, które poruszały się razem w zestawie. Każdy pojazd posiadał osobne tablice rejestracyjne i numery VIN. Kierowca nie posiadał i nie okazał zezwolenia, na podstawie którego taka liczba pojazdów mogłaby poruszać się w jednym zespole pojazdów. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł. Stwierdził, że pojazd był pojazdem nienormatywnym, bowiem składał się z 3 pojazdów, co jest niezgodne z art. 62 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej "p.r.d."). W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła m.in., że zespół pojazdów składał się jedynie z dwóch pojazdów, czyli ciągnika siodłowego i jednej skompletowanej naczepy. Jej zdaniem ciągnięta przez ciągnik siodłowy naczepa stanowiła jeden pojazd – pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 p.r.d., co potwierdza załączona ekspertyza techniczna. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Zdaniem organu w trakcie kontroli prawidłowo stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm, a więc przejazd zespołu pojazdów złożonego z trzech pojazdów, tj. liczby pojazdów większej niż określona w art. 62 ust. 4 p.r.d., bez zezwolenia kat. VII. Organ nie dopatrzył się przesłanek umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję. Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się do argumentacji skarżącego zaprezentowanej w odwołaniu, sprowadzającej się do twierdzenia, że kontrolowany zespół pojazdów składał się z 2 pojazdów – ciągnika siodłowego oraz naczepy złożonej w wyniku kompletacji z dwóch części, zatem stanowiącej pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 p.r.d. Tym samym – zdaniem WSA – organ jednostronnie i arbitralnie, bo bez zbadania podniesionej w odwołaniu kwestii pojazdu skompletowanego, ustalił w sprawie wykonywanie przez skarżącego przejazdu zespołem pojazdów składającym się z 3 pojazdów, niezgodnie z art. 62 ust. 4 p.r.d. Nie podał przy tym, dlaczego odmówił racji twierdzeniom skarżącego, ale również dlaczego tych twierdzeń nie analizował w prawnoprocesowej formule załatwienia sprawy administracyjnej, nie zajmując wobec nich żadnego stanowiska. W konsekwencji powyższego organ naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a."), a to – zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności postępowania dowodowego i zasadę swobodnej oceny dowodów. Naruszenie ww. przepisów było istotne dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odwołaniu skarżący wskazał, że składająca się na ten zespół przyczepa (jak twierdzi skarżący naczepa) była jedynie elementem uzupełniającym do pojazdu, gdyż technicznie tworzyła z nim jedną całość jako pojazd skompletowany. Sąd wskazał, że podniesienie w odwołaniu przez skarżącego kwestii pojazdu skompletowanego, jako jednego z dwóch pojazdów składających się na ww. skontrolowany zespół pojazdów, nakładało na organ odwoławczy obowiązek wszechstronnego jej wyjaśnienia, w szczególności przez wskazanie i wykładnię przepisów regulujących problematykę pojazdu skompletowanego, poczynając od jego definicji zawartej w art. 2 pkt 68 p.r.d., jak również zasad i przepisów regulujących warunki dopuszczenia takiego pojazdu do ruchu. Na bazie takiej analizy organ winien ocenić następnie argumentację odwołania co do posługiwania się przez skarżącego pojazdem skompletowanym, dokonując stosownej subsumcji ustaleń pokontrolnych pod te przepisy i wypowiedzieć się na ich tle, czy istotnie wskazywany przez skarżącą element ww. zespołu pojazdów składający się z naczepy połączonej z nią przyczepy odpowiadał kryterium pojazdu skompletowanego, który został dopuszczony do ruchu. Sąd uznał, że niemożliwa jest kontrola zaskarżonej decyzji, ponieważ organ nie ocenił, czy kontrolowany zespół pojazdów składał się z pojazdu skompletowanego, Przede wszystkim organ nie wyjaśnił, dlaczego wskazane przez skarżącego połączenie ww. naczepy z przyczepą nie może być traktowane jako pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 p.r.d. i nie zajął umotywowanego prawnie stanowiska wobec twierdzeń skarżącego w tym względzie, popartego stosownymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Sąd wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, przede wszystkim wyjaśni kryterium pojazdu skompletowanego w świetle mających do tego zastosowanie przepisów prawa i ustali, czy akcentowane przez skarżącego połączenie ww. naczepy i przyczepy czyniło temu kryterium zadość, a powstały w wyniku tego połączenia pojazd został de facto dopuszczony do ruchu jako pojazd skompletowany. W tym zakresie organ rozważy i, podejmując rozstrzygnięcie, weźmie pod uwagę stanowisko skarżącego prezentowane w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie rozpoznał sprawy przez pryzmat zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących tego, że pojazd wchodzący w skład zespołu pojazdów był pojazdem skompletowanym, podczas gdy argumentacja zawarta w odwołaniu została przez organ rozpatrzona i oceniona, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy odniósł się do kwestii pojazdu skompletowanego i wskazał dlaczego kontrolowane pojazdy nie mogły być uznane za taki pojazd, zaś to Sąd I instancji tej argumentacji nie dostrzegł, a w konsekwencji błędnie zarzucił organowi naruszenie przepisów k.p.a.; 2. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy kontrolowany zespół pojazdów mógł zostać uznany za składający się z trzech, a nie dwóch pojazdów, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało niezbicie, że kontrolowany zespół pojazdów składał się z ciągnika samochodowego oraz dwóch naczep ciężarowych, służących do przewozu kontenerów, co niezbicie potwierdzają ostateczne i obowiązujące w dacie kontroli decyzje administracyjne o rejestracji pojazdów oraz wydane na ich podstawie dowody rejestracyjne dopuszczające wszystkie trzy pojazdy do ruchu, co do których to decyzji strona nie wykazała, ażeby została stwierdzona ich nieważności wywołująca skutki prawne ex tunc; 3. z ostrożności procesowej – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 31, pkt 50, pkt 67, pkt 68, pkt 73, art. 66 ust. 1, ust. 3a, ust. 4 pkt 6, ust. 5, art. 70c pkt 1, art. 70 f ust. 2, art. 76 ust. 1 pkt 1 p.r.d. polegające na ich błędnej wykładni i uznanie, że wyjaśnienia skarżącego mogły przemawiać za przyjęciem, że naczepa mogła stanowić pojazd skompletowany składający się dwóch części, podczas gdy przepisy te w żadnym razie nie pozwalają na stwierdzenie, że kontroli poddany został "pojazd skompletowany" w rozumieniu art. 2 pkt 68 p.r.d., który to proces dotyczy przebiegu homologacji pojazdu, natomiast fakt, iż jeden z pojazdów nie może poruszać się bez drugiego w żadnym razie wyklucza uznania go za przyczepę (naczepę), albowiem jak wynika wprost z definicji przyczepy (naczepy) (art. 2 pkt 50 i 52 p.r.d.) jest to ze swej istoty pojazd bez silnika, przystosowany właśnie do łączenia go z innym pojazdem, przy czym w świetle art. 2 pkt 31 p.r.d. – pojazd to środek transportu przeznaczony do poruszania się po drodze oraz maszyna lub urządzenie do tego przystosowane. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego przepisu, a która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, powinien podać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz także uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutów oraz charakter skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionych przez organ, jako naruszonych, przepisów prawa procesowego, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony prawidłowo. Należy przypomnieć, że Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym – składającym się z trzech połączonych pojazdów. Zdaniem WSA, organ nie zbadał podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że stwierdzone podczas kontroli dwie przyczepy marki [...] dołączone do samochodu stanowiły pojazd skompletowany w rozumieniu art. 2 pkt 68 p.r.d. Z takim stanowiskiem Sądu nie sposób się zgodzić. Jak wynika z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższych przepisów przedstawiciele orzecznictwa i doktryny wywodzą przede wszystkim, że na organ nałożony jest ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ ma obowiązek aktywnego działania w celu zgromadzenia dowodów obrazujących rzeczywisty stan faktyczny sprawy i ocenienie całokształtu okoliczności. Podnosi się jednak, że strony postępowania są uprawnione do przedstawienia dowodów. Wykazanie okoliczności podnoszonych przez stronę stoi bowiem w interesie strony (por. Andrzej Wróbel, Art. 7 i Art. 77 [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019; J. Wegner, Art. 77 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, 2019). Wszystkie ustalone w toku postępowania okoliczności i zgromadzone – czy z inicjatywy organu, czy strony – dowody muszą zostać poddane ocenie zgodnej z zasadami logiki (por. Andrzej Wróbel, Art. 80 [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2019). Badanie to musi zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił powyżej poczynione uwagi i uznał, że Sąd I instancji nie miał racji, twierdząc, że organ nie analizował zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Wbrew stanowisku WSA Główny Inspektor Transportu Drogowego przeanalizował, czy do samochodu był dołączony jeden pojazd stanowiący pojazd skompletowany, o którym mowa w art. 2 pkt 68 p.r.d. czy też dwie przyczepy, stanowiące odrębne pojazdy. Organ stwierdził, że przyczepy stanowiły dwa osobne pojazdy. Na poparcie tego stanowiska wskazał, że mają one dwa odrębne numery VIN oraz numery rejestracyjne (por. str. 4 decyzji). Na stronie 8 decyzji organ wyjaśnił również, jaki pojazd należy uznać za pojazd skompletowany, a mianowicie taki, który powstał w wyniku co najmniej jednego etapu kompletacji, który był poddany wieloetapowej homologacji. Stwierdził, że druga przyczepa "występuje jako odrębnie zarejestrowany pojazd, a nie jako "człon" pierwszej przyczepy, który nie może samodzielnie uczestniczyć w ruchu drogowym". W tym stanie rzeczy twierdzenia Sądu, że organ nie zbadał podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącego nie są zasadne. Nie było więc podstaw do uznania, że organ wydał decyzję z pominięciem art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Błędne stwierdzenie, że do takiego naruszenia doszło, stanowiło zaś podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. NSA uznał, że decyzja została wydana w sposób zgody z przepisami postępowania, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wobec tego zaszły podstawy do rozpoznania skargi złożonej przez M.B. i ocenienie, z ilu części składał się sporny pojazd i czy był on pojazdem skompletowanym. Zgodnie z art. 2 pkt 68 p.r.d. pojazd skompletowany to taki pojazd, który w celu spełnienia wymagań technicznych oraz uzyskania założonych cech użytkowych powstał w wyniku co najmniej jednego etapu kompletacji. W orzecznictwie został wyrażony pogląd, że o tym, że dany pojazd jest pojazdem skompletowanym, decyduje wyłącznie dowód rejestracyjny (por. wyroki NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt II GSK 67/16 i II GSK 2754/16). Jeżeli więc naczepa składa się z dwóch elementów oznaczonych dwoma różnymi numerami VIN i posiadającymi odrębne dowody rejestracyjne, to każdy z tych elementów jest odrębnym pojazdem w rozumieniu art. 2 pkt 31 p.r.d. (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2809/14, z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1801/16). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że sporny zespół pojazdów składał się z trzech pojazdów. Za tezą tą przemawia to, że każda z przyczep byłą oznaczona odrębnym numerem VIN, a także posiadała odrębny dowód rejestracyjny. Co więcej, stanowisko to znajduje również potwierdzenie w opinii rzeczoznawcy przedłożonej przez stronę w załączeniu do odwołania. Wskazano w niej, że "przedmiotowa naczepa (...) składa się z dwóch mniejszych naczep (członów) stanowiących niezależne pojazdy". W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów przemawiających za tym, że sporna przyczepa stanowiła pojazd skompletowany, czyli taki który po uzyskaniu świadectwa homologacji przez producenta został poddany zmianom skutkującym koniecznością uzyskania kolejnej homologacji. Tym samym nie można było uznać, że sporny pojazd był pojazdem skompletowanym. W konsekwencji NSA uznał, że słusznie organ przyjął, że zespół pojazdów stanowił pojazd nienormatywny z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 62 ust. 4 p.r.d. Prawidłowo więc została na skarżącego nałożona kara pieniężna na podstawie art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d., tj. za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. VII w innych przypadkach niż przekroczenie nacisku na osie w określonym w lit. a i b tego przepisu zakresie. Wobec tego skarga nie znajdowała uzasadnionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynikają elementy uzasadnienia wyroku. Może być on skuteczną podstawą zaskarżenia, gdy tych elementów nie zawarto oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepublikowany). Takich naruszeń NSA nie stwierdził. Natomiast to, że stanowisko wyrażone w wyroku jest błędne może być kwestionowane za pomocą innych zarzutów, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania sądowego zasądzone na rzecz organu składają się wpis od skargi kasacyjnej (225 zł) oraz stawka za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przez pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy przed Sądem I instancji (3.600 zł).