II SA/Ol 1459/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących S. B. i M. B. solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. B. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją nr "[...]" z dnia 18 sierpnia 2016 r., Starosta "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "[...]", prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą "[...]", na budowę "[...]" budynku mieszkalnego (kat. obiektu- XIII) z dwupoziomowym garażem podziemnym na działce "[...]", wraz przyłączami: wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej (studnie chłonne), elektroenergetycznym zalicznikowym oraz budowę zjazdu indywidualnego z ul. "[...]" i budowa chodnika z trzema miejscami parkingowymi (kat. obiektu - IV) na działkach nr ewid. "[...]" i przebudowę ul. "[...]" (zwężenie ulicy i budowa chodnika) na działkach nr ewid. "[...]" (kat. obiektu - XXV). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdził złożone dokumenty w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). Stwierdził, że brak było projektu geotechnicznego i nie określono obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem przepisów, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym również w zabudowie znajdującej się w otoczeniu inwestycji. Stwierdzono też uchybienia w zakresie analizy spełnienia wymagań przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) w zakresie dopływu światła dziennego do okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zabudowie sąsiadującej. Z uwagi na zaprojektowanie muru oporowego na granicy z działką sąsiednią, organ uznał ponadto za konieczne określenie warunków szczególnych prowadzenia robót budowlanych na granicy z istniejącym budynkiem, a także wykazanie, że projektowane elementy zagospodarowania terenu nie naruszają granicy działki sąsiedniej i nie będą stanowić zagrożenia dla istniejącego budynku oraz uzupełnienie projektu o rysunki przekroju obejmującego wykonanie muru oporowego na granicy z istniejącym budynkiem na działce sąsiedniej. Projekt należało również dostosować do ustaleń zawartych w § 68 uchwały Nr III/7/2014 Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w "[...]" jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich (Dz. Urz. Woj. Warm. – Maz. z 2015 r., poz. 366), w zakresie dopuszczalnej wysokości budynków i uzgodnić w procedurze narady koordynacyjnej, zgodnie z art. 28b ust. 1 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2016 r. poz. 1629). Stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r., organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do usunięcia powyższych nieprawidłowości do dnia 11 lipca 2016 r., który to obowiązek został zrealizowany w zakreślonym terminie. Starosta "[...]" podniósł, że sprawdził złożone dokumenty pod kątem zgodności z wymaganiami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwierdził nieprawidłowości. Stwierdził, że projekt budowlany posiadał wymagane decyzje, opinie i uzgodnienia, informacje i zaświadczenia oraz został wykonany przez osoby posiadające niezbędne uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki warunkujące wydanie pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2016 r., po rozpoznaniu wniosku "[...]", odmówił zawieszenia postępowania, gdyż nie zostały spełnione przesłanki do jego zawieszenia. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, "[...]" zarzucił, że inwestycja nie koresponduje z istniejącą zabudową wolnostojąca i szeregową, co wpłynie na obniżenie wartości działek sąsiednich. Podniósł, że z projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby droga dojazdowa do nieruchomości, na której ma być posadowiony sporny budynek miała być przebudowywana. Stwierdził też, że zjazd na teren inwestycji winien być zjazdem publicznym a nie indywidualnym. Odwołujący się poddał ponadto w wątpliwość spełnienie wymogu intensywności zabudowy przedmiotowych działek i poinformował, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta "[...]" z dnia 9 marca 2016 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu na teren przedmiotowej inwestycji. "[...]" powtórzyła, w złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, powyższe zarzuty, a ponadto zarzuciła, że projekt zagospodarowania działki w zakresie określenia odległości obiektów budowlanych i granic działki jest nieczytelny, nie wskazano na nim miejsca na pojemniki na śmieci i rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z projektowanego budynku. Wątpliwości odwołującej się wzbudziła ponadto rzetelność wykonania analizy zacienienia. Odwołująca się wniosła jednocześnie zażalenie na postanowienie Starosty "[...]" z dnia 17 sierpnia 2016 r., odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornego budynku. Decyzją z dnia 11 października 2016 r., Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone do sprawdzenia w zakresie określonym tymi przepisami. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego ocenia więc jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem, w zakresie ściśle określonym w przepisach prawa, także przez ocenę, czy rozwiązania projektowe nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda ocenił, że w związku z projektowaną inwestycją nie zostanie naruszony interes osób trzecich, w tym odwołujących się. Nie uwzględnił również zarzutów, że przebudowa ul. "[...]" i parametry zaprojektowanego zjazdu naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Stwierdził, że zarówno parametry zjazdu, jak i szerokość przebudowanej ulicy "[...]" - drogi gminnej, sklasyfikowanej jako droga dojazdowa, odpowiadają wymaganiom ustalonym w tym rozporządzeniu, tj. zachowano wymaganą w § 15 tego rozporządzenia minimalną szerokość pasa ruchu wynoszącą 2,5 m na drodze klasy D, a zjazd zaprojektowano zgodnie § 55 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia. Projekt przebudowy drogi gminnej i projekt zjazdu zostały opracowane na podstawie ostatecznych decyzji Burmistrza "[...]" i zostały przez właściciela tej drogi uzgodnione bez uwag. Wojewoda ocenił, że pomimo zwiększenia ruchu na drodze gminnej, przy której położona jest także działka odwołujących się, powyższe nie stanowi okoliczności mających wpływ na możliwość użytkowania i zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność odwołujących się. Stwierdził również, że sporna inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że inwestycja została zaprojektowana na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi, wobec czego zarzut odwołujących się, że zaprojektowana zabudowa nie koresponduje z istniejącą w tym rejonie zabudową, nie może być brany pod uwagę. Wojewoda podniósł, że inwestor przedłożył do wniosku o pozwolenie na budowę cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki spełniającym wymagania z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i § 8 pkt 3 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. Projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki, został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje zawodowe. Jednocześnie, za niezasadny uznał zarzut, że projekt zagospodarowania jest nieczytelny, nie określa odległości od granic i innych obiektów budowlanych i nie spełnia wymogu wynikającego z planu miejscowego, dotyczącego wielkości terenów biologicznie czynnych i wymaganej intensywności zabudowy. Stwierdził, że inwestor spełnił wymagania dotyczące wyznaczenia miejsca na składowanie odpadów, gdyż śmietniki zaprojektowane zostały na poziomie I budynku. Wskazał, że rozwiązania techniczne w zakresie odprowadzenia wód opadowych z projektowanego budynku zostały zawarte w projekcie. Wojewoda ocenił, że analiza nasłonecznienia i przesłaniania sąsiedniego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr "[...]", została opracowana przez osobę do tego uprawnioną, z uwzględnieniem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił ponadto, że organy orzekające w sprawie nie są władne do oceny przyjętych przez projektanta rozwiązań, w tym w zakresie ustalonych rzędnych zjazdu i pochyłości. Za rozwiązania w projekcie budowlanym odpowiedzialność ponosi projektant i osoba sprawdzająca. Wojewoda zaznaczył, że w obowiązującym stanie prawnym organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikuje, czy osoby biorące udział w projektowaniu legitymują się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego oraz czy złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Ocenił, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Pokreślił ponadto, że w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy Prawa budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uznał za nieuzasadniony zarzut zignorowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wyjaśnił ponadto, że zarzut dotyczący obniżenia wartości rynkowej działki odwołujących się nie może być przedmiotem rozpatrywania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ustosunkowując się do zarzutu z zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, że Starosta "[...]" niewłaściwie uznał, iż rozpatrzenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza "[...]" z dnia 13 maja 2016 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia9 marca 2016 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu na teren działki nr "[...]", Wojewoda wyjaśnił, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, Starosta "[...]" słusznie uznał, że skoro w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Burmistrza "[...]" zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działkę "[...]", to wynik wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na powyższą decyzję Wojewody "[...]" z dnia 11 października 2016 r., "[...]" zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem: - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, polegającego na błędnym przyjęciu zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej terenu, intensywności zabudowy i ilości kondygnacji projektowanego budynku; - art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przez nieuwzględnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; - art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przez nieuzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów budowlanych techniczno-budowlanych, polegające na zwężeniu ul. Oficerskiej do szerokości poniżej ustawowo dopuszczalnych; - § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez zatwierdzenie projektu, w którym zaprojektowano zawężenie ul. "[...]" (drogi klasy D) o szerokości poniżej ustawowo dopuszczalnych; - § 8 pkt 3 ppkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.), gdyż projekt zagospodarowania działki jest nieczytelny w zakresie określenia wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, nie określono w nim lokalizacji pojemnika na odpady, błędnie przyjęto rzędną w punkcie początkowym zjazdu i błędnie obliczono zacienienie, co skutkować winno wezwaniem inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego, a nie do zatwierdzania błędnej dokumentacji projektowej. Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia stronie, dlaczego organ nie przychylił się do argumentacji skarżących powołanej w odwołaniu i art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. przez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. "[...]" w piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2017 r. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że podane w projekcie budowlanym wartości powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika intensywności zabudowy przewyższają minimalne wartości wskazane w planie miejscowym. Inwestycja nie narusza także ustaleń planu w zakresie ilości kondygnacji. Inwestor wyjaśnił ponadto, że zwężenie ul. "[...]" w wyniku zaprojektowania wzdłuż tej ulicy chodnika poprawi bezpieczeństwo pieszych na tym odcinku drogi, choć jednocześnie będzie skutkować koniecznością wprowadzenia ruchu jednokierunkowego. Stwierdził, że treść projektu zagospodarowania terenu, w tym zaznaczenie granic działek i pomieszczenia do gromadzenia odpadów, jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Podobnie, niezasadny jest zarzut dotyczący braku odprowadzania wód opadowych, gdyż zaprojektowane zostało odprowadzenie wód deszczowych do gruntu za pomocą studni chłonnych umieszczonych na działce budowlanej. Inwestor zaznaczył, że analiza zacienienia została wykonana rzetelnie i wykazała spełnienie wymogów określonych w obowiązujących przepisach. Dodał ponadto, że plan miejscowy został uchwalony przed wejściem w życie (z dniem 21 października 2010 r.) nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zmiany wprowadzone w tej ustawie pozostają bez wpływu na ustalenia planu miejscowego. Zaznaczył również, że w skład projektu wchodzą: opinia geotechniczna, dokumentacja z badania podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Postanowieniem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1459/16, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Biorąc powyższe pod uwagę, skargę należało uwzględnić. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia 18 sierpnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Organy obu instancji oceniły bowiem, w świetle art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, co obligowało organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z powołanym wyżej art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Cytowany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie, gdyż te akty określają w sposób wiążący, m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. II OSK 215/14, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Sądowi znane jest stanowisko, że z treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego (w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw [Dz. U. Nr 80, poz. 718], która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.), wynika, że organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 K.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta (por. np. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 58/08; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 208/12; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 247/17, CBOSA). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do omawianego problemu przyjmowano też, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 973/2005, z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 307/2005; z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 44/12, CBOSA). Poglądy orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kontroli projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno budowlanymi również ukształtowały się w podobny sposób, tj., że organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Ocena organu jako ściśle związana z przepisami Prawa budowlanego musi w jednoznaczny sposób opierać się na dyspozycji konkretnych norm Prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2007 r., II OSK 508/2006; z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/2009; z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1214/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 345/11; CBOSA). Tak ukształtowane orzecznictwo jednoznacznie określa granice kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, do badania projektu budowlanego, mając na uwadze cel, dla którego wprowadzono przepisy związane z umożliwieniem inwestorom uzyskiwania pozwoleń na budowę a także rolą, a tym samym odpowiedzialnością profesjonalnych projektantów. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał jednak, że orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej winny były zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwalonego uchwałą Nr III/7/2014 Rady Miejskiej w "[...]" z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w "[...]", jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich (Dz. Urz. Woj. "[...]". z 2015 r., poz. 366) z uwzględnieniem, przy dokonywaniu tej oceny, treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Powyższe nie narusza powołanych wyżej poglądów, gdyż ocena ta nie jest dokonywana z punktu widzenia przepisów techniczno-budowlanych lub innych przepisów prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska, lecz z punktu widzenia przepisów ogólnych, definiujących wskaźniki powierzchni zabudowy, powierzchni całkowitej zabudowy i intensywności zabudowy. W powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., ustawodawca sformułował definicję wskaźnika "intensywności zabudowy". Zgodnie z tym przepisem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 3 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 grudnia 2014 r. Rada Miejska w "[...]" przedstawiła definicję pojęcia "intensywność zabudowy" odmienną od definicji zawartej w powołanych wyżej przepisach u.p.z.p. W sytuacji istnienia w cytowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. legalnej definicji wskaźnika intensywności zabudowy niedopuszczalne było umieszczanie nowej definicji tego pojęcia w akcie prawa miejscowego. Podobnie, w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, Rada zdefiniowała pojęcie "powierzchnia całkowita zabudowy", przyjmując, że jest to suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. Tymczasem "powierzchnia zabudowy" i "powierzchnia całkowita zabudowy" stanowią dwa odrębne parametry zabudowy: powierzchnia zabudowy, to co do zasady powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku, zaś powierzchnia całkowita zabudowy (budynku), to suma powierzchni wszystkich kondygnacji. Według powołanego wyżej art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., intensywność zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji do powierzchni działki budowlanej. Rada Miejska natomiast, wprowadzając definicję powierzchni całkowitej zabudowy w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, zmodyfikowała ustawowe pojęcie intensywności zabudowy. Należy przy tym zauważyć, że Polska Norma PN-ISO 9836:1997 odróżnia "powierzchnię zabudowy" od "powierzchni całkowitej zabudowy" (budynku) i przez "powierzchnię zabudowy" rozumie powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1 normy); powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.2 normy). Natomiast powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Odwołując się do tej normy należy stwierdzić, że w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. mowa jest o całkowitej powierzchni zabudowy, a nie jedynie o powierzchni zabudowy, a są to całkowicie dwa różne pojęcia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 643/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1466/16, CBOSA). Z danych zawartych w projekcie budowlanym wynika, że działka budowlana ma powierzchnię "[...]" m², zaś powierzchnia całkowita projektowanego budynku wynosi "[...]" m², wskaźnik intensywności zabudowy wynosi zatem "[...]" i tym samym przewyższa wartość wskazaną w § 11 ust. 1 pkt 3 lit. g planu, to jest od 0,05 do 0,5. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącymi spełnienia wymogu maksymalnej intensywności zabudowy. Tym samym, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jako wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zrzutów skargi. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez sporną inwestycję wskaźnika, ustalającego wielkość powierzchni biologiczne czynnej. Dla przedmiotowego terenu, zgodne z § 68 ust. 3 pkt 4 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 4 lit. g planu, ustalono ten wskaźnik jako nie mniej niż 30%. Zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez teren biologicznie czynny należy rozumieć teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Powierzchnia biologicznie czynna ustalona dla tej inwestycji, z uwzględnieniem powyższej regulacji (wyliczona jako stosunek różnicy powierzchni działki ["[...]" m²] i powierzchni zabudowy ["[...]" m²] oraz powierzchni utwardzonej w granicach działki ["[...]" m²] do powierzchni działki), wynosi "[...]" %. Skarżący nie podali żadnych wartości, które podważałyby prawidłowość powyższych danych, zawartych w projekcie budowlanym. Zaznaczyć należy, że zjazd z przedmiotowej działki nr "[...]" zlokalizowany jest na działce nr "[...]", zaś chodnik z trzema miejscami parkingowymi - na działkach nr nr "[...]". Tym samym, bezpodstawne jest uwzględnianie ich powierzchni do powierzchni utwardzonej znajdującej się w granicach działki nr "[...]". Niezasadnie skarżący zarzucili również, że projekt nie jest zgodny z § 68 ust. 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego. Skarżący upatrują naruszenia tego przepisu w tym, że w spornym budynku zaprojektowano: parter, piętro - jako drugą kondygnację nadziemną i II piętro, jako trzecią kondygnację nadziemną wraz z dodatkową - nad trzecią kondygnacją – "antresolą", która zdaniem skarżących została zaprojektowana z naruszeniem § 3 pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 1 lit. a planu miejscowego, który ustala zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, dla budynków (z wyłączeniem zabytkowych) przewidziano wysokość budynków do trzech kondygnacji nadziemnych z dopuszczeniem poddasza użytkowego w najwyższej kondygnacji. W przepisie tym nie dopuszczono więc w najwyższej kondygnacji wyłącznie antresoli, lecz "poddasze użytkowe", co nie jest równoznaczne z "poddaszem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi", o których mowa w § 3 pkt 16 powoływanego rozporządzenia. Pojęcia te nie są natomiast tożsame. Z projektu budowlanego rys. nr "[...]" nie wynika, że w przestrzeniach nad III kondygnacją zaprojektowano pokoje lub sypialnie. Z uwagi na powyższe, nie ma znaczenia w sprawie ocena zgodności zaprojektowanych poddaszy użytkowych, nazwanych "antresolami", z § 3 pkt 19 rozporządzenia. Bezpodstawny jest też zarzut zaniechania przez organu administracji badania możliwości udzielenia pozwolenia na budowę części inwestycji polegającej na przebudowie ul. "[...]" ze względu na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Skarżący uzasadniając ten zarzut zarzucili, że w projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano, że droga na odcinku łączącym działkę nr "[...]" z działką nr "[...]" ma być przebudowana. Jak wynika wprost z rys. nr "[...]" "Obsługa zjazdu z ul. "[...]" do budynku "[...]" zwiększenie bezpieczeństwa pieszych na nienormatywnym odcinku u. "[...]"" (k. 43, tom I), projekt obejmuje przebudowę kwestionowanego przez skarżących odcinka drogi. W tym zakresie przewidziano, m.in. rozszerzenie trawiastej wysepki (u zbiegu ulic położonych na działkach nr "[...]"), co ma spowolnić ruch samochodowy w kierunku "[...]", zwiększenie widoczności pojazdów i pieszych przemieszczających się od strony ul. "[...]". Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących prawidłowości przyjętych rozwiązań w zakresie przebudowy drogi i zjazdu zauważyć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) budowa zjazdu jest możliwa tylko po uzyskaniu decyzji zarządcy drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu. W myśl zaś art. 29 ust. 4 tej ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak wynika z treści tego przepisu, zarządca drogi, wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu, powinien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Oznacza to, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę bez wydania decyzji o lokalizacji zjazdu, jak również udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu o innej lokalizacji, czy innych parametrach technicznych, niż wynikające z zezwolenia na lokalizację zjazdu. W niniejszej sprawie, w dacie orzekania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej istniały ostateczne decyzje zezwalające na lokalizację spornego zjazdu. Stosownie do art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowane, do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą wyłącznie sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Jak wynika zaś z cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, kwestie dotyczące budowy zjazdu należą do zarządcy drogi. Tym samym, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie były uprawnione do kwestionowania i zmiany parametrów drogi czy zjazdu ustalonych przez właściwy organ ostateczną, w dacie orzekania przez te organy, decyzją. Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące: braku czytelności projektu zagospodarowania działki w zakresie określenia odległości obiektów budowlanych i granic działek, niezaprojektowania miejsca na pojemniki na śmieci, odprowadzenia wód opadowych z projektowanego budynku i rzetelności wykonania analizy zacienienia. Na rys. "[...]" zaznaczono czytelnie i precyzyjnie odległości budynku od granic z działkami nr nr "[...]". Z treści projektu (opisu technicznego – "[...]") wynika też wprost, że śmietnik zaprojektowano w kondygnacji podziemnej – na poziomie 1 garażu podziemnego. Rozwiązania dotyczące odprowadzania wód deszczowych wynikają zaś z decyzji Starosty "[...]" z dnia 9 maja 2016 r., którą udzielono inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie "[...]" studni chłonnych na terenie działki nr "[...]" oraz pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych z dachu budynku oraz zjazdów utwardzonych do garaży podziemnych do ziemi za pośrednictwem tych studni, a sposób zaprojektowania studni chłonnych został zaakceptowany przez uprawnione podmioty (zob. rys. "[...]"). Odnosząc się natomiast do wątpliwości skarżących dotyczących rzetelności wykonania analizy zacienienia należy zauważyć, że poza ogólnikowym zarzutem, skarżący nie skonkretyzowali jakichkolwiek zastrzeżeń. W ocenie Sądu, znajdująca się w projekcie budowlanym analiza nasłonecznienia (k"[...]") została sporządzona z uwzględnieniem wymogów określonych w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nieuwzględnienie przez Sąd tych zarzutów nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. W toku ponownego postępowania, organ uwzględni rozważania Sądu, zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podjęte rozstrzygnięcie organ uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.