II OSK 1831/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 111/16 w sprawie ze skargi D.K. i G.H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę lokalu usługowego (salonu fryzjerskiego) w zakresie proponowanych zmian oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 111/16, oddalił skargę D.K. i G.H. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę lokalu usługowego (salonu fryzjerskiego) w zakresie proponowanych zmian. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego nr [...] (salonu fryzjerskiego) znajdującego się w budynku przy ul. [...] we W. z wyłączeniem wewnętrznej linii zasilającej. Zmienionym pozwoleniem na budowę objęto zgodę na zmianę sposobu użytkowania (funkcji) lokalu z salonu fryzjerskiego na małą gastronomię (funkcja handlowo- gastronomiczna) oraz przebudowę lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji M.D., występująca w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] we W., wskazała, że inwestorka - wbrew złożonemu przez nią oświadczeniu - nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele planowanej inwestycji, ponieważ powołana przez nią uchwała Wspólnoty została podjęta "przeciwko" planowanej inwestycji. W odpowiedzi na odwołanie inwestor wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Kwestionując stanowisko przedstawione w odwołaniu podniosła, że Wspólnota Mieszkaniowa w dniu 31 lipca 2012 r. na zebraniu właścicieli lokali oraz w drodze indywidualnego zbierania podpisów podjęła uchwałę, na mocy której udzielono jej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. W uzupełnieniu odwołania, przy piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., przedłożono uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na remont lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną – kawiarnię, z której wynika, że "została podjęta uchwała nr [...] z dnia 31.08.2012 r. w tej sprawie większością udziałów na "PRZECIW". Za podjęciem uchwały głosowało 28,14 %,przeciw podjęciu uchwały głosowało 57,29%." Na skutek wezwania M.D. do usunięcia braków formalnych odwołania w zakresie przedłożenia pełnomocnictwa do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej lub podpisania odwołania przez drugiego członka Zarządu, w dniu 2 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo uzupełniające Wspólnoty Mieszkaniowej, podpisane przez M.D. i W.K., do którego dołączono pisemne upoważnienie z dnia 8 maja 2013 r. udzielone M.D. przez W.K. do podpisania w jego imieniu oraz złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r., z tym jednakże zastrzeżeniem, iż upoważnienie te ważne jest w dniu 8 maja 2013 r. Do organu odwoławczego wpłynęło również pismo Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o., z dnia 8 sierpnia 2013 r., w którym złożono wyjaśnienie, że pismo spółki z dnia 5 października 2012 r. nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, bowiem zostało ono sporządzone, w zakresie zawiadomienia o wyniku głosowania nad uchwałą nr [...], pod wpływem błędu, w który zarządca wprowadzony został przez ówczesnych członków zarządu Wspólnoty. W rzeczywistości z przedłożonych dokumentów wynika, że uchwała podjęta została większością głosów "za", przy czym za jej podjęciem głosowało 54,31%, natomiast przeciwko jej podjęciu głosowało 31,12 %. Wskazano także, iż dokonane omyłkowo przez spółkę w piśmie z dnia 5 października 2013 r. zawiadomienie o procentowym wyliczeniu głosów i wyniku głosowania nad uchwałą z przyczyn przez spółkę niezawinionych nie odpowiadało istniejącemu stanowi prawnemu, gdyż nie uwzględniało ono głosu Gminy [...] oddanego za podjęciem spornej uchwały, jak również nie uwzględniało głosów właścicieli poszczególnych lokali oddanych "za", które zostały następnie bezskutecznie skreślone. G.H.– współwłaścicielka lokalu w budynku przy ul. [...] we W. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. wniosła o pozostawienie odwołania bez rozpoznania bowiem złożone przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołanie stanowi czynność procesową dokonaną z naruszeniem zasad prawidłowej reprezentacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2013 r. i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian. W motywach swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowane roboty budowlane obejmują części wspólne nieruchomości (przebudowę ścian zewnętrznych), co skutkowało tym, że inwestorka była zobowiązana do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno lokalem, jak i częścią wspólną budynku - w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Inwestorka oświadczyła, że posiada zarówno zgodę współwłaścicielki G.H., jak i zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym zgoda ta wyrażona została uchwałą z dnia 31 sierpnia 2012 r. Odnosząc się do złożonego oświadczenia organ II instancji wyjaśnił, że z przedłożonych przez odwołującą materiałów wynika, że uchwała z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie została podjęta, ponieważ przeciwko jej podjęciu głosowały osoby posiadające większość udziałów w nieruchomości wspólnej. Wojewoda zauważył, iż w przypadku uchwały nr [...] przeciwko jej podjęciu głosowały podmioty, posiadające razem 57,29% udziałów w nieruchomości wspólnej, co oznaczało, że nie została podjęta uchwała wyrażająca zgodę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością wspólną na cele budowlane. Oceniając prawidłowość umocowania M.D. do złożenia odwołania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej organ odwoławczy przyjął za oczywiste w okolicznościach tej sprawy, iż wolą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną przez dwoje członków, wybranych do jej reprezentowanie, było odwołanie się od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę decyzję złożyły D.K. i G.H., zarzucając: obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), poprzez naruszenie w toku postępowania zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów publicznych; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 64 § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., skutkujące naruszeniem art. 127 k.p.a., poprzez nadanie sprawie biegu i nie pozostawienie odwołania bez rozpoznania, pomimo nie uzupełnienia jego braków formalnych, podczas gdy nieuzupełniony brak formalny - tj. brak podpisów na odwołaniu dwóch członków zarządu wspólnoty, bądź też brak prawidłowego pełnomocnictwa do działania za zarząd wspólnoty - winien pociągać za sobą obligatoryjne "rozstrzygnięcie" w postaci pozostawienia odwołania bez rozpoznania, przy czym przepis art. 64 § 2 k.p.a., jako przepis o charakterze kategorycznym, nie dopuszcza luzu decyzyjnego, w tym stosowania ocen, w szczególności w wypadku stwierdzenia przez organ - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - że braki takie nie zostały uzupełnione zgodnie ze skierowanym do strony wezwaniem; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedopuszczenie jako dowodu i nieustosunkowanie się do znajdujących się w aktach postępowania dokumentów, a to m.in. oświadczeń Zarządcy Wspólnoty z dnia 8 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wyniku głosowania nad uchwałą nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, czy też wyjaśnień strony z dnia 14 sierpnia 2013 r. w przedmiocie bezskuteczności skreśleń złożonych pod uchwałą podpisów, stanowiących w istocie oświadczenie woli, którego bez zgody drugiej strony odwołać nie można; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie zbadania czy w sensie materialnoprawnym uchwała, udzielająca zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, została podjęta;- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym pominięcie oceny złożonych pod uchwałą podpisów (następnie bezskutecznie skreślonych) oraz pominięcie twierdzeń i wyjaśnień strony w przedmiocie istnienia uchwały, którą udzielona została zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, w tym dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których dokumentowi zawierającemu wynik głosowania - w części dotyczącej bezskutecznie skreślonych podpisów pod uchwałą - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym nierozstrzygnięciu istoty sprawy oraz bezpodstawnym i niczym nieuzasadnionym uznaniu, że zgoda na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane nie została udzielona na mocy uchwały nr [...], podczas gdy, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracyjny obligatoryjnie wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej G.K., wnosząc o uwzględnienie skargi, przedłożył do akt sprawy wniesiony do Sądu Okręgowego we W. pozew o ustalenie istnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wniósł także o rozważenie przez Sąd zawieszenia z urzędu postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana mimo naruszenia zasad reprezentacji przyjętych we Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] we W. i tym samym prowadzenia postępowanie odwoławczego w sytuacji braków odwołania, które nie zostały uzupełnione, a to oznaczało wadliwość kwalifikowaną postępowania i wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. (II SA/Wr 736/13) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] we W. zmierzającej do wykazania, że odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej zostało złożone z poszanowaniem zasad reprezentacji wynikających z przepisów obowiązującego w tym zakresie prawa, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 614/14, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Uznał, że skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. NSA wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] z dnia 12 września 2011 r. nr [...] wynika, że jej zarząd jest trzyosobowy, a do reprezentacji tej wspólnoty wystarczy oświadczenie woli przynajmniej dwóch członków zarządu. Wniesienie imieniem wspólnoty mieszkaniowej odwołania od decyzji administracyjnej jest czynnością nie przekraczającą zakresu tzw. zwykłego zarządu. Zauważył, że w judykaturze za taką czynność uznaje się nawet wniesienie skargi sądowoadministracyjnej przez wspólnotę mieszkaniową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., II OSK 858/06, LEX nr 319169), tym bardziej odwołanie się od decyzji administracyjnej winno być traktowane jako czynność nie przekraczająca zakres zwykłego zarządu. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w realiach kontrolowanej sprawy niesporne było, że M.D. wniosła odwołanie, wskazując iż działa jako pełnomocnik Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a pełnomocnictwo to czerpie źródło z woli ujawnionej w wyniku zgodnego działania dwóch członków zarządu tej wspólnoty, wyrażonego w piśmie skierowanym do organu odwoławczego. Do tego pisma dołączono "upoważnienie" od W.K. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tyle M.D. działała jako pełnomocnik zarządu wspólnoty mieszkaniowej – i w tym zakresie nie sposób podzielić zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 32 K.p.a. – ale skoro w wyniku żądania uzupełnienia akt sprawy przez organ odwoławczy ujawniono w sposób dostatecznie zrozumiały wyrażoną wspólnie przez dwóch członków zarządu wspólnoty wolę wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, to tym samym przyjęto, że to odwołanie było formalnie skuteczne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i nakazał raz jeszcze rozpoznać skargę, uwzględniając w szczególności stanowisko prezentowane w niniejszym wyroku odnośnie skutecznego pod względem formalnym, wniesienia odwołania. Po uchyleniu pierwszego orzeczenia strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po ponownym rozpoznaniu powyższej skargi wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 111/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.),oddalił skargę w całości przyjmując, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił w oparciu o art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) jak należy rozumieć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazał jakie wymogi spełnić powinno oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając na uwadze fakt, że w rozpoznawanej sprawie inwestorem jest członek wspólnoty mieszkaniowej, a planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na częściach wspólnych Sąd przywołał stosowne przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 – dalej jako "ustawa o własności lokali") z których wynika, że w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd dla ich podjęcia przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej niezbędne jest uzyskanie zgody większości właścicieli lokali mieszkalnych wyrażonej w uchwale (art. 22 ust 1 i 2 ustawy). Sąd stwierdził, że uchwała taka w dużej wspólnocie, a taka występowała w niniejszej sprawie, zapada większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba, że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos (art. 23 ust. 2 ustawa o własności lokali). Wśród czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ustawa wymienia zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawa o własności lokali). Sąd mając powyższe na uwadze zauważył, że z dołączonego do akt administracyjnych pisma [...] sp. z o.o. z dnia 5 października 2012 r. i załączonej do niego kopii uchwały nr [...] wynika, iż w ostatecznym wyniku zagłosowano przeciw podjęciu uchwały "w sprawie remontu lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną - kawiarnia w budynku przy ul. [...] we W.." Na dzień wydawania decyzji przez organ drugiej instancji uchwała miała i ma brzmienie jednoznacznie negatywne dla inwestorki. W konsekwencji za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że inwestorka nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu powołanych wcześniej przepisów. Zdaniem Sądu rację miał także organ odwoławczy wskazując, że kwestionowana uchwała wspólnoty mieszkaniowej mogła dotyczyć jedynie zgody/braku zgody na realizację inwestycji w pierwszej wersji, objętej decyzją [...], a nie mogła dotyczyć decyzji zmieniającej. Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd uznał, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Wykazano, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem, z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie, skoro sąd bada trafność zaskarżonych do niego decyzji, a sam postępowania nie prowadzi. Sąd nie podzielił także zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia przez organ zasad praworządności, prawdy obiektywnej i zaufania obywateli do organów administracji. Zdaniem Sądu postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, a strona skarżąca nie precyzuje na czym to naruszenie miało by polegać. Nadto w świetle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano na nietrafność zarzutu naruszenia art. 127 k.p.a. Zdaniem Sądu za bezzasadny należało uznać zarzut w przedmiocie niedopuszczenia (w toku postępowania) dalszych dowodów i naruszenia w związku z tym art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że oświadczenia Zarządcy Wspólnoty z dnia 8 sierpnia 2013 r. dotyczące wyniku głosowania nad uchwałą nr [...], jak i wyjaśnienia strony co do skuteczności skreśleń złożonych pod uchwałą podpisów, mogą ewentualnie odzwierciedlać stanowisko podmiotów oświadczenia te składających w zakresie zawartości tych dokumentów i nic ponad to. Zaznaczył, że dla organu architektoniczno-budowlanego istotne jest czy inwestor wykazał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nie ma on kompetencji do badania z jakiej przyczyny taka lub inna uchwała została podjęta. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów postępowania w zakresie naruszenia art. 80 k.p.a. Bowiem wbrew twierdzeniom skargi, zdaniem Sądu, organ dokonał w wystarczającym zakresie oceny materiału dowodowego, kładąc nacisk na najistotniejsze zgromadzone dowody w sprawie. Jeśli nawet przyjąć, że organ nie odniósł się wprost w uzasadnieniu do pisma zarządcy z dnia 8 sierpnia 2013 r. trzeba wskazać, że (wbrew zawartości tego pisma) jak wynika z tabeli głosowania, suma głosów "za" (z uwzględnieniem 18,52 % gminy) daje właśnie wyliczone 28,14 %. Eliminacja decyzji z obrotu prawnego w wyniku naruszenia przepisów postępowania może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy ma to istotny wpływ na wynik postępowania, a taka okoliczność w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem samo wniesienie sprawy o ustalenie istnienia uchwały do sądu powszechnego, nie stanowi samo w sobie podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. W obrocie prawnym pozostaje uchwała o określonej treści, a jeśli kompetentny organ wyeliminuje ją z obrotu prawnego, będzie ewentualna podstawa do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D.K. zaskarżając go w całości. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez organ odwoławczy niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na : a) błędnym ustalaniu istotnych z punktu widzenia art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, okoliczności odnoszących się do istnienia po stronie skarżącej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, przy jednoczesnym (zaaprobowanym przez Sąd) zaniechaniu przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów w postaci oświadczeń zarządcy wspólnoty, zeznań świadków, czy też przesłuchania stron, nie ustosunkowaniu się przez Organ do znajdujących się w aktach postępowania dokumentów, a to m.in. oświadczeń Zarządcy Wspólnoty z dnia 8 sierpnia 2013 r. w przedmiocie prawdziwego wyniku głosowania nad uchwałą nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W., czy też wyjaśnień strony z dnia 14 sierpnia 2013r. w przedmiocie bezskuteczności skreśleń złożonych pod uchwałą podpisów, stanowiących w istocie oświadczenie woli, którego bez zgody drugiej strony odwołać nie można, b) pominięcie oceny złożonych pod uchwałą podpisów (następnie bezskutecznie skreślonych) oraz pominięcie twierdzeń i wyjaśnień strony w przedmiocie istnienia uchwały nr [...], którą udzielona została zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane; 2. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a, wyrażające się w zaniechaniu zbadania przez Sąd (oraz niedostrzeżeniu w tym zakresie uchybień organu odwoławczego), czy w sensie materialnoprawnym uchwała nr [...], udzielająca zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, została podjęta, prowadzące w istocie do uchylenia się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nierozpoznania skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4) k.p.a., wyrażające się - w szczególności zaś w świetle w/w nierozpoznania skargi - w błędnym przyjęciu przez Sąd, że nie było w postępowaniu administracyjnym podstaw do zawieszenia postępowania, przy jednoczesnym uznaniu, że organ odwoławczy nie jest władny badać skuteczności uchwał wspólnot mieszkaniowych, w tym uchwał o określonej treści, a w konsekwencji badać istnienia udzielonej skarżącej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, co - wobec wydania decyzji z powoływaniem się na okoliczność, której organ nie rozstrzygnął (istnienie w obrocie prawnym uchwały wyrażającej zgodę na dysponowanie nieruchomości), a nadto wobec toczącego się przed Sądem Okręgowym we W. postępowania w sprawie [...] (w przedmiocie ustalenia istnienia uchwały wyrażającej zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane), a w konsekwencji wobec wadliwego niezastosowania przez Sąd powyższych przepisów - prowadzi do utrzymania w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo przyjmującej za jej jedyną podstawę okoliczność, która we właściwym postępowaniu nie została jeszcze rozstrzygnięta. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie wyżej przedstawionych zarzutów. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] we W. w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2017 r. przedstawiła wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyroku Sądu Apelacyjnego we W. z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] na okoliczność rozstrzygnięcia sądu cywilnego w przedmiocie oddalenia powództwa D.K. o ustalenie istnienia uchwały nr [...]Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul [...] we W., udzielającej jej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie czy D.K. składając wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej jej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego nr [...] (salonu fryzjerskiego) w budynku przy ul. [...] we W. z wyłączeniem wewnętrznej linii zasilającej i przyłącza energetycznego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego przebudowę lokalu związaną ze zmianą jego funkcji z usługowej (salon fryzjerski) na handlowo-gastronomiczną (mała gastronomia) i udzielenie w tym zakresie pozwolenia na budowę wykazała, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stosownie do art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zatem podmiot (inwestor) ubiegający się o pozwolenie na budowę (jego zmianę) powinien wykazać, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sprowadza się to do złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa na cele budowlane na urzędowym formularzu, którego wzór określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. nr 120, poz. 1127). Oświadczenie to składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe oświadczenie. Organ dysponując takim oświadczeniem, co do zasady, nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia. Nie ma kompetencji w tym zakresie. Jeżeli nabierze w tym zakresie wątpliwości powinien zwrócić się do właściwych organów ścigania. Podobnie organ ma ograniczone kompetencje co do przeprowadzenia w ramach prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania, które zweryfikuje czy dokumenty potwierdzające złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieją i są prawnie skuteczne. Organ architektoniczno-budowlany ma jedynie ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie oświadczenie D.K. wskazuje, że prawo do dysponowania nieruchomością wywodzi z prawa własności lokalu użytkowego nr [...] oraz współwłasności ze Wspólnotą Mieszkaniową przy ul. [...] we W. i G.H. Wspólnota Mieszkaniowa w zakresie czynności przekraczających zwykły zarząd wypowiada się poprzez podjęcie uchwały zawierającej zgodę właścicieli lokali na podjęcie takiej czynności oraz udzielającej Zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). Wśród wymienionych w art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w pkt 4 znajduje się zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Zatem przedmiotowa inwestycja zakładająca ingerencję w część wspólną pod postacią zmiany elewacji budynku wymagała zgody właścicieli lokali w formie uchwały. Zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali uchwały właścicieli lokali są podejmowane bądź na zebraniu, bądź w drodze indywidualnego zbierania głosów przez zarząd; uchwała może być wynikiem głosów oddanych częściowo na zebraniu, częściowo w drodze indywidualnego ich zbierania. Uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów, chyba że w umowie lub w uchwale podjętej w tym trybie postanowiono, że w określonej sprawie na każdego właściciela przypada jeden głos. Z powyższego wynika, że inwestor planując inwestycję, która dotyczy części wspólnej nieruchomości i spowoduje zmianę jej przeznaczenia musiał uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażoną w uchwale. D.K. jako uchwałę świadczącą o udzieleniu jej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] we W. zgody na planowaną przebudowę lokalu użytkowego nr [...] przy ul. [...] wskazała uchwałę z dnia 31 sierpnia 2012 r. Nr [...]. Słusznie organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji stwierdzili, że uchwała ta nie potwierdza udzielenia D.K. zgody na realizację planowanej przez nią przebudowy. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy kserokopii listy głosowania ww. uchwały będącej załącznikiem do pisma [...] Sp. z o.o. z dnia 5 października 2012 r. informującego o wyniku głosowania tejże uchwały wynika, że przedmiotowa uchwała była głosowana według większości głosów liczonych wielkością udziałów. I tak 57,29 % udziałów było "Przeciw" treści uchwały a 28,14 % udziałów było "Za" uchwałą. Przy takim układzie głosów uchwała nie została podjęta bowiem więcej udziałów było przeciwko jej postanowieniom. Twierdzenia wskazujące na przeciwny wynik głosowania tj. podjęcie uchwały Nr [...] stosunkiem głosów 54,31% udziałów "Za" i 31,12 udziałów "Przeciw" przedstawione w piśmie [...] Sp. z o.o. we W. z dnia 8 sierpnia 2013 r. oraz w piśmie G.H. z dnia 14 sierpnia 2013 r. słusznie organ odwoławczy uznał za niezasadne i odmówił im wiarygodności, bowiem kwestionowały one skuteczność skreślenia przez właścicieli lokali pierwotnie oddanych głosów "Za" uchwałą i wyrażenie stanowiska "Przeciw" uchwale. W tym miejscu zaznaczyć należy, że o ile organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę zobowiązany był ustalić czy inwestor przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokonać jego oceny w zakresie czy potwierdza ono fakt dysponowania tym prawem, to kwestia oceny legalności procesu głosowania tej uchwały i skutecznego jej podjęcia wykraczała poza kompetencję organu odwoławczego określone postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zebrał materiał dowodowy (treść uchwały, wyniki głosowania, pisma stron postępowania, oświadczenia innych podmiotów) i dokonał jego oceny. Mając nawet na uwadze zgłaszane przez strony wątpliwości co do procesu głosowania organ odwoławczy nie był właściwy by rozstrzygać czy uchwała została skutecznie przegłosowana "Przeciw" swojej treści. Na liście głosowania w rubryce "Przeciw" złożono czytelne podpisy, które odpowiadały skreślonym podpisom w rubryce "Za". Podliczony został wynik głosowania zatem uznać należało, że proces głosowania został zakończony a uchwała została podjęta z wynikiem negatywnym. Wobec tego, organ odwoławczy zasadnie uznał twierdzenia o innym wyniku głosowania wyrażone w pismach z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2013 r. za chybione. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego bowiem oddalił skargę, mimo że organ odwoławczy ustalił stan faktyczny bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dochodząc do wniosków, które, jej zdaniem, nie odpowiadały rzeczywistości. Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy, w zakresie sprawy określonym jej przedmiotem, nie był zobligowany do zbadania procesu podjęcia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 31 sierpnia 2012 r. By wydać decyzję o pozwoleniu na budowę należało ustalić czy prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej zostało wykazane. Rozpatrzenie kwestii skuteczności skreślenia podczas głosowania uchwały pierwotnie oddanych głosów "Za" i wyrażenie głosów "Przeciw" należy do właściwości sądu powszechnego. W chwili kiedy organ rozpatrywał odwołanie nie dysponował orzeczeniem sądu powszechnego odnośnie uchwały. Uchwała nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopiero ustalenie przez sąd powszechny czy uchwała została należycie przegłosowana mogłoby wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji. Sprawa ta została skierowana do sądu powszechnego dopiero 3 grudnia 2013 r., tj. na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym potencjalna wadliwość uchwały nie mogła być brana przez organ pod uwagę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Sąd pierwszej instancji uznał za chybiony zarzut skargi odnoszący się do wadliwego postępowania dowodowego. Ustalenia odnoszące się do głosowania uchwały (pismo z dnia 14 sierpnia 2013 r., pismo z dnia 8 sierpnia 2013 r.) nie miały znaczenia dla rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę. Do potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczyła uchwała nr [...] oraz wynik głosowania, który można było jednoznacznie odczytać z przedstawionej kopii. Prawdziwość tego stanu poświadczyło dodatkowo pismo Zarządcy z dnia 5 października 2012 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy mógł ustalić czy zgoda na przebudowę została udzielona w uchwale. To w zupełności wystarczyło do wydania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na obowiązek Sądu pierwszej instancji dokonania w ramach kontroli legalności działalności organu administracji w niniejszej sprawie materialnoprawnej oceny czy uchwała nr [...] została podjęta. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego czy postępowania wyjaśniającego, ocenia jedynie czy działania organów administracji wyrażające się w podejmowanych przez nie decyzjach i aktach odpowiadają przepisom prawa materialnego i procesowego. Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miał kompetencji, skoro nie mieści się to w kognicji sądów administracyjnych, by oceniać podjętą przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] we W. uchwałę z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [...], albowiem jest to zadanie sądu powszechnego. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie Sąd pierwszej instancji przeprowadził wymaganą prawem ocenę działania organu odwoławczego z uwagi na zgodność z prawem materialnym i procesowym czemu dał wyraz w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Fakt, że ocena ta nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej nie świadczy o wadliwości wydanego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ w sytuacji kiedy stwierdzono, że organ nie jest władny badać skuteczności uchwał wspólnot mieszkaniowych, a zatem badać istnienia udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1141/12). Zatem by zawiesić postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi istnieć bezpośredni związek między zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem, które ma zapaść w toczącym się przed organem postępowaniu. W niniejszej sprawie by wydać pozwolenie na budowę ustalić należało czy inwestor wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należało więc ustalić czy w chwili składania oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane istniała uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. wyrażająca zgodę na przebudowę części wspólnej nieruchomości przy ul. [...] we W. W oparciu o pismo [...] Sp. z o.o. we W. z dnia 5 października 2012 r. oraz dołączonej do niego kserokopii listy głosowania uchwały nr [...]dotyczącej udzielenia zgody na remont lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną - Kawiarnia w budynku przy ul. [...] we W., którego właścicielem jest D.K. organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa uchwała przegłosowana została przeciwko wyrażeniu takiej zgody. Wynik głosowania potwierdzała zarówno lista do głosowania - 57,29% udziałów "Przeciw", 28,14 udziałów "Za" jak i pismo Zarządcy. W tej sytuacji organ uprawniony był stwierdzić, że zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie została udzielona inwestorce a zatem w istocie nie dysponowała ona prawem do nieruchomości na cele budowlane. Organ odwoławczy nie uznał twierdzeń o bezskuteczności skreślonych głosów oraz wyniku głosowania "Za" uchwałą zawartych w pismach Zarządcy z 8 sierpnia 2013 r. oraz G.H. z 14 sierpnia 2013 r. za wiarygodne i przekonujące, w związku z czym odmówił im mocy dowodowej a w konsekwencji uznał, że nie mają wpływu na wydanie rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, co należy raz jeszcze podkreślić, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2013 r. ustalił, że D.K. nie dysponowała prawem do nieruchomości wspólnej na cele budowlane co prowadzić musiało do odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia w zakresie proponowanych zmian w oparciu o art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ postąpił zatem zgodnie z prawem. W chwili wydawania zaskarżonej decyzji przez organ nie było prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały czy postępowanie o ustalenie istnienia uchwały. Powództwo o ustalenie istnienia przedmiotowej uchwały wniesiono dopiero 3 grudnia 2013 r. a więc na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Okoliczność ta nie mogła tym samym prowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy gdyż powstała po wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że również Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony zawiesić postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd miał ocenić legalność zaskarżonej decyzji a w tym celu nie było konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd powszechny z pozwu skarżącej o ustalenie istnienia uchwały. Sąd oceniał bowiem zgodność z prawem wydanej przez organ odwoławczy decyzji w chwili jej wydawania a zatem okoliczność późniejsza (pozew o ustalenie istnienia uchwały) nie mogła mieć wpływu na ocenę jej legalności. Słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji, że wynik prowadzonego przez sąd powszechny postępowania o ustalenie istnienia uchwały może mieć znaczenie przy ewentualnym wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w stosunku do zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem ani w postępowaniu odwoławczym ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego w postaci konieczności ustalenia przez sąd powszechny istnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul [...] we W. nr [...]. Przedstawiony powyżej stan sprawy wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej były nieusprawiedliwione wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.