II SA/Wr 736/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel – spr. Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. K. i G. H. na decyzję Wojewody D. z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę lokalu usługowego (salonu fryzjerskiego) w zakresie proponowanych zmian I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej D. K. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej G. H. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent W. decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia 13 grudnia 2012 r., nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego nr 1a (salonu fryzjerskiego) znajdującego się w budynku przy ul. K. [...] we W. z wyłączeniem wewnętrznej linii zasilającej. Zmienionym pozwoleniem na budowę objęto zgodę na zmianę sposobu użytkowania (funkcji) lokalu z salonu fryzjerskiego na małą gastronomię (funkcja handlowo- gastronomiczna) oraz przebudowę lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. K. [...] we W. M.D.. Odwołująca się wskazała, że inwestorka - wbrew złożonemu przez nią oświadczeniu - nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele planowanej inwestycji, ponieważ powołana przez nią uchwała Wspólnoty nr [...] została podjęta "przeciwko" planowanej inwestycji. W odpowiedzi na odwołanie inwestor - D. K. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Strona postępowania nie zgadzając się z przedstawionym w odwołaniu stanowiskiem podniosła, że Wspólnota Mieszkaniowa w dniu 31 lipca 2012 r. na zebraniu właścicieli lokali oraz w drodze indywidualnego zbierania podpisów podjęła uchwałę, na mocy której udzielono jej zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. W uzupełnieniu odwołania, przy piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r., przedłożono natomiast uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wyrażania zgody na remont lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną – kawiarnią, a także pismo zarządcy nieruchomości, tj. Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o., z dnia 5 października 2012 r., w którym poinformowano Wspólnotę, że "została podjęta Uchwała nr [...] z dnia 21.08.2012 r. w powyższej sprawie większością udziałów na "PRZECIW". Wojewoda Dolnośląski - wezwaniem z dnia 25 czerwca 2013 r. - zobowiązał M/ D. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej lub podpisanie odwołania przez drugiego członka Zarządu. Dokonując powyższego wezwania organ odwoławczy powołał się na dołączoną do odwołania kopię uchwały nr [...] z dnia 12 września 2011 r. w sprawie powołania trzyosobowego zarządu wspólnoty mieszkaniowej (§ 2 uchwały). Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że ustalonym przez Wspólnotę Mieszkaniową sposobem reprezentowania jest wspólne wystąpienie dwojga z trojga członków Zarządu lub wspólne wystąpienie wszystkich członków Zarządu. Organ odwoławczy wskazał, że pod odwołaniem podpisana jest jedynie M.D., która podpisując się użyła wyrażenia "za zarząd", co według organu miało sugerować, że odwołująca się występuje jako pełnomocniczka całego Zarządu. Wobec powyższego organ odwoławczy wezwał odwołującą się do przedłożenia dokumentu - pełnomocnictwa, w którym Zarząd wskaże ją jako swojego pełnomocnika. W dniu 2 lipca 2013 r. do organu wpłynęło pismo uzupełniające Wspólnoty Mieszkaniowej, podpisane przez M. D. i W. K., do którego dołączono pisemne upoważnienie z dnia 8 maja 2013 r. udzielone M. D. przez W. K. do podpisania w jego imieniu oraz złożenia odwołania od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r., z tym jednakże zastrzeżeniem, iż upoważnienie te ważne jest w dniu 8 maja 2013 r. Do organu odwoławczego wpłynęło również pismo z dnia 8 sierpnia 2013 r. Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o., podpisane przez prezesa zarządu Z. Ł., w którym złożono wyjaśnienie, że pismo spółki z dnia 5 października 2012 r. nie odzwierciedla rzeczywistego stanu rzeczy, bowiem zostało ono sporządzone, w zakresie zawiadomienia o wyniku głosowania nad uchwałą nr [...], pod wpływem błędu, w który zarządca wprowadzony został przez ówczesnych członków zarządu Wspólnoty. W rzeczywistości z przedłożonych dokumentów wynika, że uchwała nr [...] podjęta została większością głosów "za", przy czym za jej podjęciem głosowało 54,31%, natomiast przeciwko jej podjęciu głosowało 31,12%. Wskazano także, iż dokonane omyłkowo przez spółkę w piśmie z dnia 5 października 2013 r. zawiadomienie o procentowym wyliczeniu głosów i wyniku głosowania nad przedmiotową uchwałą z przyczyn przez spółkę niezawinionych nie odpowiadało istniejącemu stanowi prawnemu, gdyż nie uwzględniało ono głosu Gminy Wrocław oddanego za podjęciem spornej uchwały, jak również nie uwzględniało głosów właścicieli poszczególnych lokali oddanych "za", które zostały następnie bezskutecznie skreślone. G.H.– współwłaścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...] we W. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. wniosła o pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Strona postępowania wskazała na brak usunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych odwołania. Według niej wniesione przez Wspólnotę Mieszkaniową odwołanie stanowi czynność procesową dokonaną z naruszeniem zasad prawidłowej reprezentacji, które zgodnie z uchwałą nr [...] polegają na współdziałaniu przynajmniej dwóch członków Zarządu albo całego trzyosobowego Zarządu Wspólnoty. Dlatego też przedłożone w sprawie upoważnienie pochodzące nie od Zarządu Wspólnoty, tylko od jednego z jego członków, z punktu widzenia prawa materialnego prowadzi do rażącego naruszenia obowiązujących we Wspólnocie zasad reprezentacji. Ponadto, w ocenie strony postępowania zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, ponieważ Wspólnota Mieszkaniowa w dniu 31 lipca 2012 r. na zebraniu i w drodze indywidualnego zbierania podpisów podjęła uchwałę nr [...], na mocy której udzielona została zgoda na dysponowanie nieruchomością przy ul. K. [...] we W. na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia 20 sierpnia 2013 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia 18 kwietnia 2013 r. i odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie proponowanych zmian. Organ odwoławczy uznając słuszność argumentacji odwołania wskazał, że przedstawiony opis planowanych robót budowlanych wskazuje, że inwestycja obejmuje części wspólne nieruchomości (przebudowę ścian zewnętrznych), co skutkowało tym, że inwestorka była zobowiązana do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zarówno przedmiotowym lokalem, jak i częścią wspólną budynku - w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Inwestorka w swoim oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazała, że prawo to wynika z prawa własności oraz współwłasności, przy czym jako współwłaścicieli wymieniła G. H. oraz Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. K. [...]. Inwestorka oświadczyła, że posiada zarówno zgodę G. H., jak i zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym zgoda ta wyrażona została uchwałą nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. Odnosząc się do złożonego oświadczenia organ II instancji wskazał, że z przedłożonych przez odwołującą materiałów wynika, że uchwała nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. nie została podjęta, ponieważ przeciwko jej podjęciu głosowały osoby, posiadające większość udziałów w nieruchomości wspólnej. Wojewoda przyjął, że sam fakt poddania pod głosowanie uchwały o określonej treści nie implikuje przyjęcia tej treści jako obowiązującej, albowiem aby uchwała obowiązywała, za jej przyjęciem muszą się opowiedzieć podmioty, posiadające większość udziałów lub głosów, stosownie do przyjętego sposobu głosowania. W przypadku uchwały nr [...] przeciwko jej podjęciu głosowały podmioty, posiadające razem 57,29% udziałów w nieruchomości wspólnej, co oznacza, że nie została podjęta uchwała wyrażająca zgodę na dysponowanie przez inwestora nieruchomością wspólna na cele budowlane. Oceniając prawidłowość umocowania M.D. do złożenia odwołania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 2 lipca 2013 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo podpisane przez M. D. oraz W. K., drugiego członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Do pisma dołączono pełnomocnictwo, udzielone przez W. K. M. D.. Zakres udzielonego umocowania obejmował podpisanie oraz złożenie odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia 18 kwietnia 2013 r. Organ odwoławczy pomimo stwierdzenia, że przedłożone uzupełnienie nie jest prawidłowe (upoważnienia do reprezentowania Zarządu winien dokonać Zarząd, czyli minimum dwóch jego członków, albo odwołanie winno zostać podpisane przez minimum dwóch członków Zarządu) przyjął za oczywiste, iż wolą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną przez dwoje członków, wybranych do jej reprezentowanie, było odwołanie się od decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyły D. K. i G. H., zarzucając: - obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie w toku postępowania zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów publicznych; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 64 § 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a., skutkujące naruszeniem art. 127 k.p.a., poprzez nadanie sprawie biegu i nie pozostawienie odwołania bez rozpoznania, pomimo nie uzupełnienia jego braków formalnych, podczas gdy nieuzupełniony brak formalny - tj. brak podpisów na odwołaniu dwóch członków zarządu wspólnoty, bądź też brak prawidłowego pełnomocnictwa do działania za zarząd wspólnoty - winien pociągać za sobą obligatoryjne "rozstrzygnięcie" w postaci pozostawienia odwołania bez rozpoznania, przy czym w/w przepis art. 64 § 2 k.p.a., jako przepis o charakterze kategorycznym, nie dopuszcza luzu decyzyjnego, w tym stosowania ocen, w szczególności w wypadku stwierdzenia przez organ - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - że braki takie nie zostały uzupełnione zgodnie ze skierowanym do strony wezwaniem; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niedopuszczenie jako dowodu i nieustosunkowanie się do znajdujących się w aktach postępowania dokumentów, a to m.in. oświadczeń Zarządcy Wspólnoty z dnia 8 sierpnia 2013 r. w przedmiocie wyniku głosowania nad uchwałą nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej, czy też wyjaśnień strony z dnia 14 sierpnia 2013 r. w przedmiocie bezskuteczności skreśleń złożonych pod uchwałą podpisów, stanowiących w istocie oświadczenie woli, którego bez zgody drugiej strony odwołać nie można; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez całkowite zaniechanie zbadania czy w sensie materialnoprawnym uchwała nr [...], udzielająca zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane, została podjęta; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym pominięcie oceny złożonych pod uchwałą podpisów (następnie bezskutecznie skreślonych) oraz pominięcie twierdzeń i wyjaśnień strony w przedmiocie istnienia uchwały nr [...], którą udzielona została zgoda na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, w tym dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których dokumentowi zawierającemu wynik głosowania - w części dotyczącej bezskutecznie skreślonych podpisów pod uchwałą - odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym nierozstrzygnięciu istoty sprawy oraz bezpodstawnym i niczym nieuzasadnionym uznaniu, że zgoda na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane nie została udzielona na mocy uchwały nr [...], podczas gdy, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracyjny obligatoryjnie wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wolą Wspólnoty Mieszkaniowej, wyrażoną przez dwoje członków Zarządu wybranych do jej reprezentowania, było odwołanie się od decyzji. Według Wojewody przyjęcie, że podnoszone w skardze uchybienia uniemożliwiają rozpatrzenie odwołania z przyczyn formalnych, byłoby interpretowaniem okoliczności wbrew wyraźnie określonym intencjom dwóch członków Zarządu legitymowanych do reprezentowania odwołującej się Wspólnoty. Autor odpowiedzi wskazał, że najważniejszym dokumentem, który stał się podstawą przyjętego rozstrzygnięcia, była "uchwała nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. właścicieli lokali w nieruchomości położonej przy ul. K. [...] we W. w sprawie remontu lokalu użytkowego z przeznaczeniem na działalność gastronomiczną - kawiarnia, w budynku przy ul. K. [...] we W., którego właścicielem jest pani D. K.". Uchwały tej brak było w aktach organu I instancji, który przyjął jednocześnie prawdziwość złożonego przez inwestorkę oświadczenia o posiadanym przez nią prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec zakwestionowania przed odwołującą się stronę wywodzonego z tej uchwały prawa inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy był zobligowany do zbadania tego oświadczenia i uwzględnienia dokumentów w niej wymienionych w swoim postępowaniu. Wojewoda wskazał, że uwzględnienie uchwały nr [...] w postępowaniu odwoławczym polegało na stwierdzeniu, jaką miała treść: jaką kwestię (sprawę) poddano pod głosowanie oraz czy większość głosów złożona była za - czy przeciw tej sprawie. W wyniku powyższego stwierdzono, że przeciwko podjęciu uchwały głosowały podmioty, posiadające razem 57,29% udziałów w nieruchomości wspólnej. Zatem uchwała nie została podjęta. W uchwale Wspólnota Mieszkaniowa opowiedziała się przeciwko planowanej inwestycji. Wynika stąd, że uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Ustosunkowując się do stanowiska skarżących, którzy negują taką interpretację omawianej uchwały, autor odpowiedzi na skargę wskazał, że uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej wyraża wolę całej wspólnoty i zostaje przyjęta w opisany w ustawie sposób. Uchwała ta obowiązuje Wspólnotę oraz jej członków do czasu jej uchylenia przez Wspólnotę w drodze przyjęcia kolejnej uchwały lub przez sąd. Badanie prawidłowości przyjęcia uchwały, ewentualnie uznanie skreślonych podpisów za ważne, a nieskreślonych za nieważne, może być dokonane jedynie przez sąd. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada takich kompetencji. Natomiast wola Wspólnoty, wyrażona omawianą uchwałą, została potwierdzona w piśmie zarządcy z dnia 5 października 2012 r. oraz wystąpieniami Zarządu Wspólnoty podczas postępowania odwoławczego. W tej sytuacji pismo Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 r., stojące w jawnej sprzeczności z przedstawionym powyżej stanowiskiem, nie może stanowić podstawy do zmiany stanowiska organu odwoławczego. W ocenie Wojewody, brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego do w/w pisma nie zmienia oceny zebranego materiału dowodowego i nie ma wpływu na stanowisko organu odwoławczego w sprawie. Za niemające wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zakwalifikował także stanowisko współwłaścicielki lokalu przeznaczonego pod inwestycję – G. H. wyrażone w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia "dokumentu, zawierającego wynik głosowania - w części dotyczącej bezskutecznie skreślonych podpisów pod uchwałą" autor odpowiedzi na skargę podniósł, że skarżące nie precyzują, o który dokument im chodzi. Z treści skargi i innych wystąpień skarżących można domniemywać, że za taki dokument uznają omówione powyżej pismo Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. z dnia 8 sierpnia 2013 r. W ocenie organu odwoławczego pisma tego nie można uznać za przesądzające sprawę wobec treści uchwały nr [...], wyników głosowania w sprawie tej uchwały potwierdzonych w piśmie Prezesa Zarządu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] Sp. z o.o. z dnia 5 października 2012 r. oraz jasno określonego stanowiska Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...], prezentowanego w postępowaniu odwoławczym. Ponadto organ odwoławczy zwracając uwagę na dodatkowy aspekt sprawy, wskazał, że sporna uchwała została podjęta w dniu 31 sierpnia 2012 r. Decyzja Prezydenta W. nr [...], będąca przedmiotem postępowania odwoławczego, została wydana w dniu 18 kwietnia 2013 r. Zmienia ona decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia 13 grudnia 2012 r. W ocenie Wojewody z powyższego wynika, że po dacie głosowania uchwały nr [...] wydana była nie tylko decyzja nr [...], ale także zmieniana tą decyzją decyzja nr [...]. Według Wojewody przedmiotem tej uchwały było zamierzenie budowlane, objęte decyzją nr [...], a nie zmiany, wprowadzone decyzją nr [...]. Gdyby "pierwotna" decyzja o pozwoleniu na budowę uwzględniała te zmiany, nie byłaby potrzebna jej późniejsza zmiana. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej D. K., wnosząc o uwzględnienie skargi, przedłożył do akt sprawy wniesiony do Sądu Okręgowego we W. pozew o ustalenie istnienia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej udzielającej zgodę na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wniósł także o rozważenie przez Sąd zawieszenia z urzędu postępowania sądowego do czasu wydania rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową – M. D. i W. K. wnosząc o oddalenie skargi oświadczyli, że z dniem 1 sierpnia 2013 r. Wspólnota zmieniła zarządcę nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie ze wskazanych w niej zarzutów i wniosków zasługiwały na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria uznał, że narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.). Z przywołanej normy prawnej wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, opierając się na wykształconym na tle przywołanych norm prawnych stanowisku doktryny i judykatury, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, publ. ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., II SA/Wa 799/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2009r., VI SA/Wa 1323/09: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 599). W ocenie składu orzekającego sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwalał właściwemu organowi, czyli Wojewodzie D. na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonej tym odwołanie decyzji Prezydenta W. oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 k.p.a. odwołanie, jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby, od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. W przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej podpisanie podania (odwołania) przez osoby umocowane do składania w imieniu takiego podmiotu oświadczeń woli ma umożliwić organowi odwoławczemu kontrolę, czy pochodzi ono od wskazanej w nim strony/prawidłowo umocowanego pełnomocnika strony; świadczy również o tym, że strona złożyła określonej treści oświadczenie woli o charakterze procesowym. Dlatego podpisy osób reprezentujących jednostkę organizacyjna należy traktować jako element konstytutywny odwołania. Oznacza to, że taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za środek odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego została wydana mimo naruszenia zasad reprezentacji przyjętych we Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. K. [...] we W.. Uznano za odwołanie pismo nie podpisane przez wymaganą liczbę członków Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. O nieprawidłowej reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu odwoławczym świadczy bowiem znajdująca się w aktach administracyjnych uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 12 września 2011 r., nr [...]. Z treści § 3 tej uchwały wynika, że do skutecznego składania oświadczeń woli i reprezentowania Wspólnoty na zewnątrz wymagany był udział dwóch osób zasiadających w trzyosobowym zarządzie wspólnoty. Dosłownie w tym przepisie redakcyjnym uchwały wpisano "upoważnić do składania woli w imieniu Wspólnoty następujące osoby z wybranego zarządu: dwie osoby z w/w zarządu". Na marginesie rozważań wskazać można na błędne odczytanie tego zapisu przez organ nadzoru, co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż Wojewoda doszukiwał się tutaj, oprócz dwuosobowej reprezentacji, także bezpośredniego literalnego umocowania dla zarządu w pełnym trzyosobowym składzie. Kontynuując rozważania wyraźnie należy wskazać, iż odwołanie winno zostać podpisane przez przynajmniej dwóch członków Zarządu Wspólnoty, ewentualnie wniesione przez jedną osobę, jednakże występującą w charakterze pełnomocnika zarządu Wspólnoty, nie zaś w roli pełnomocników poszczególnych członków Zarządu Wspólnoty. Tymczasem pod odwołaniem, opatrując swój podpis dopiskiem "za zarząd" podpisał się tylko jeden z członków Zarządu - M.D., która wbrew wezwaniu organu odwoławczego nie przedłożyła skutecznie udzielonego jej pełnomocnictwa przez co najmniej dwóch członków zarządu wspólnoty do reprezentowania tego organu wspólnoty mieszkaniowej w toku postępowania odwoławczego. Jak prawidłowo wynika z wezwania do usunięcia braków odwołania skuteczne ich usunięcie mogło nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie dokumentu - pełnomocnictwa, w którym Zarząd wskaże osobę, która złożyła odwołanie jako swojego pełnomocnika lub podpisanie odwołania przez drugiego członka Zarządu. Przedłożone natomiast upoważnienie pochodzi nie od Zarządu Wspólnoty, tylko od jednego z jego członków, który umocowuje jednorazowo, tj. w dniu 8 maja 2013 r., imiennie oznaczonego członka zarządu do podpisania i złożenia w jego imieniu odwołania. Zdaniem Sądu dysponując tym upoważnieniem M.D., aby skutecznie wykonać wezwanie organu winna była złożyć powtórnie swój podpis na oryginale odwołania z adnotacją, że składa go w imieniu drugiego członka zarządu wspólnoty. Znamienne w sprawie jest to, że organ odwoławczy mając świadomość opisanych braków odwołania całkowicie zignorował ich skutki i rozpatrzył odwołanie jako prawidłowe uznając, że "oczywistym jest, iż wolą wspólnoty mieszkaniowej, wyrażoną przez dwoje członków, wybranych do reprezentowania tej wspólnoty, było odwołanie się od przedmiotowej decyzji." Taki sposób konwalidowania braków formalnych odwołania powołujący się wyłącznie na sam zamiar (wolę) zaskarżenia niekorzystnej decyzji administracyjnej nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W rozpatrywanym przypadku prowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co w sposób czytelny narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pogląd ten jest akceptowany tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (zob. Piotr Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r. str. 338 raz powołane tam orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt III SA 417/00, a także: wyrok NSA z 26.10.2011r. sygn. akt I OSK 1866/10, wyrok WSA w Warszawie z 14.10.2011r. sygn. akt VI SA/Wa 1124/11, wyrok WSA w Gdańsku 25.07.2012r. sygn. akt II SA/Gd 215/12). Wskazane powyżej okoliczności wskazują jednoznacznie, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została z rażącym naruszeniem prawa co uniemożliwia Sądowi odniesienie się do meritum sprawy, jak i dalszych zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 152 i art. 200 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.