VI SA/Wa 1124/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Krajowej Rady Doradców Podatkowych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy doradców podatkowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. P. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Krajowej Rady Doradców Podatkowych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], która po rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2009 r. dotyczącą skreślenia P. L. z listy doradców podatkowych. Podstawę faktyczno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Z akt sprawy wynika, że Krajowa Rada doradców Podatkowych, działając na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., w związku z art. 86 ust. 3 ustawy o doradztwie podatkowym wszczęła w dniu [...] kwietnia 2009 r. postępowanie w sprawie skreślenia P. L. (dalej również jako Strona lub Skarżący) z listy doradców podatkowych. Strona w piśmie z [...] maja 2009 r. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania we wzmiankowanej sprawie oraz o możliwości zgłaszania wniosków, uwag i dowodów na adres Krajowej Izby Doradców Podatkowych, a także o konieczności przekształcenia wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych. Zawiadomienie to zostało dwukrotnie przesłane na adres widniejący na liście doradców podatkowych, podany przez Stronę jako adres do korespondencji: ul. J. [...],[...] L., a następnie przesłane na adres: ul. S. [...],[...] L. Po przeprowadzeniu postępowania, Krajowa Rada Doradców Podatkowych - na mocy art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - wydała decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie skreślenia z urzędu Strony z listy doradców podatkowych. W dniu [...] sierpnia 2009 r. do Krajowej Rady Doradców Podatkowych wpłynął wniosek P. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła w nim, iż postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy doradców podatkowych nie zostało skutecznie doręczone. W piśmie z [...] września 2009 r. Krajowa Rada Doradców Podatkowych, na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformowała stronę o prawie do wypowiedzenia się co do całości zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w piśmie z [...] czerwca 2010 r. zawiadomiła o nowym terminie załatwienia sprawy. W dniu [...] listopada 2010 r. Krajowa Rada Doradców Podatkowych wezwała Stronę do udzielenia wyjaśnień związanych z toczącym się postępowaniem oraz uzupełnienia dokumentacji poprzez przesłanie kopii dowodu wniesienia opłaty za rozpatrzenie wniosku oraz o przedłożenie kopii polis lub innych dokumentów ubezpieczenia wystawionych przez zakład ubezpieczeń, potwierdzających zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności doradztwa podatkowego za okres wykonywania wspomnianych czynności, jako dowodu prawidłowego wykonywania zawodu doradcy podatkowego, a także dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności doradztwa podatkowego przez okres co najmniej 8 lat poprzedzających złożenie wniosku o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis (wezwanie to zostało odebrane [...].12.2010 r.). W piśmie z [...] stycznia 2011 r. Strona została poinformowana o nowym terminie załatwienia sprawy. Krajowa Rada Doradców Podatkowych, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie powołała się na art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym stanowiący o obowiązku doradcy podatkowego zawiadamiania Krajową Radę Doradców Podatkowych o wszelkich zmianach danych dotyczących oznaczenia miejsca wykonywania doradztwa podatkowego, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tych zmian. Wskazała na wynikającą z art. 44 k.p.a. zasadę, iż w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie wskazanym powyżej, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym poczta pozostawia pismo w swojej placówce. Podkreśliła, iż dołożyła wszelkich starań, aby dostarczyć Stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, wysyłając pismo na adres miejsca wykonywania doradztwa podatkowego, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. Strona ma obowiązek aktualizować, a także na adres zamieszkania. Ponadto spełnione zostały przesłanki z art. 44 k.p.a., w związku z czym pismo należy uznać za doręczone. Wskazywała na fakt, iż przesyłała Stronie zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, informowała o terminach załatwienia sprawy oraz wezwała do udzielenia wyjaśnień wraz z wymienieniem dokumentów, niezbędnych do przekształcenia wpisu warunkowego we wpis. Za podstawę rozstrzygnięcia uznała, że Skarżący do chwili wydania niniejszej decyzji nie dopełnił wymogu przekształcenia wpisu warunkowego we wpis, nie złożył stosownego wniosku ani, pomimo wezwania, nie dostarczył jakichkolwiek dowodów, niezbędnych do przekształcenia wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych. W skardze do tut. Sądu Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Podnosił naruszenie zasad praworządności. Zarzucił, iż postępowanie administracyjne nie zostało prawidłowo wszczęte, a także nie rozpatrzono jego wniosku wniesionego w 2007 r. o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis ostateczny na listę doradców podatkowych. W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, ale z innych względów, niż podnosi Skarżący. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Krajowej Rady Doradców Podatkowych wpłynął niepodpisany wniosek P. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, który został rozpoznany. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) – dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym stwierdzenie jej nieważności. Wskazać należy, że postępowanie odwoławcze (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że dopiero wniesienie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 k.p.a., pozwalał właściwemu organowi, czyli Krajowej Radzie Doradców Podatkowych na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym wnioskiem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 k.p.a. odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi formalne co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Jeżeli chodzi o wymagania co do treści, to skuteczność prawną podania ustawodawca uzależnia od wskazania w nim osoby od której pochodzi, wskazania jej adresu, przedstawienia żądania oraz od umieszczenia pod nim podpisu. Co do zasady - podpis musi być własnoręczny. W judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem Sądu, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. W orzecznictwie sądowym powszechnie jest przyjęty pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Pogląd taki wyraził przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. , II SA/Gd 1089/98 (LEX nr 44070), z 10 listopada 2006 r., II FSK 1144/05 (LEX nr 291823) i z 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98 (LEX nr 44072). Brak podpisu strony na podaniu, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Oznacza to, że taki brak formalny odwołania, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że nie można uznać czynności strony za środek odwoławczy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 63 k.p.a. "podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przy czym podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru i "w przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny." Wskazać ponadto należy, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 ust. 3a k.p.a.) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o ile jest znany adres wnoszącego podanie. Brak ten można więc uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienia podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem. Tak więc, gdy organ odwoławczy uznał za środek odwoławczy pismo niepodpisane przez stronę wnoszącą w formie pisemnej o ponowne rozpatrzenie sprawy (także w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego certyfikatu) oznacza to, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z czym decyzja tego organu odwoławczego, w takiej sytuacji, jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, w wyroku z 15 września 2000 r., sygn. akt III SA 417/00 (LEX nr 47217) oraz w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 954/88 (LEX nr 44072) a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 8 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 308/09 (LEX nr 559912). W orzecznictwie prezentowany jest utrwalony pogląd, zgodnie z którym odwołanie bez podpisu, czyli niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 Kpa, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt: SA/Gd 2365/93, POP 1997/3/62). W konsekwencji, jeżeli organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o niepodpisane odwołanie, to w takim przypadku bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Takie działanie organu noszące znamiona działania z urzędu, stanowi także rażące naruszenie wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - w myśl której każda decyzja nieostateczna może być zweryfikowana przez organ administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję nieostateczna, przy czym weryfikacja decyzji nastąpić może wyłącznie wskutek wniesienia przez stronę postępowania odwołania (wyrok NSA z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt: II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51, wyrok WSA z dnia 19 września 2006r., II SA/Wa 260/06, Lex 265049) i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że prawidłowe działanie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego winno nastąpić w ten sposób, że organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powinien wezwać stronę odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ pierwszej instancji jako jedyny jest uprawniony do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131 – 133 k.p.a. (zawiadomienie stron o wniesieniu odwołania, samokontrola, obowiązek przesłania akt wraz z aktami sprawy). Jedynie środek odwoławczy spełniający wymogi formalne może ewentualnie skutkować uwzględnieniem go przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 k.p.a. autokontroli. Jeżeli strona nie uzupełni braków formalnych odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie w wyznaczonym przez organ pierwszej instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać ten środek odwoławczy wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, stosownie do postanowień zawartych w art. 133 k.p.a. Organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a. winien zbadać dopuszczalność tego rodzaju odwołania. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W niniejszej sprawie Krajowa Rada Doradców Podatkowych nie tylko nie wezwała skarżącego do uzupełnienia braku formalnego bądź przez podpisanie jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, bądź też poprzez opatrzenie tego pisma, wniesionego drogą elektroniczną, bezpiecznym podpisem elektronicznym, ale rozpoznała sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Dopuściła się w ten sposób naruszenia ww. przepisów postępowania, gdyż w sytuacji braku wezwania o uzupełnienie braku formalnego wydała decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Powyższe uchybienie uniemożliwia Sądowi odniesienie się do meritum sprawy i zarzutów podniesionych w skardze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, stwierdzając o jej niewykonywaniu na mocy art. 152 p.p.s.a.