I OSK 2338/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 439/17 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 439/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. S.A. w K. ( dalej jako "Spółka") na decyzję Wojewody P. z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Podaniem z dnia 25 lutego 2016 r. M. G. zwróciła się do Starosty Powiatu D. o ustalenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości dokonanego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] i jego waloryzację. Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], ustalił na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie w wysokości 620 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 3,37 ha, położonej w S., gm. P., na skutek wyżej opisanej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. zezwalającej Zakładowi [...] w R. na wejście w teren celem budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Spółkę. Podstawą prawną dla podjętej decyzji były art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130, art. 132, art. 134 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. - dalej jako "u.g.n."). Starosta ustalił, że wnioskodawczyni jest właścicielką działki nr [...]. Jej część oznaczona była poprzednio nr [...] i objęta była decyzją z 1977 r. wydaną na podstawie przepisów art. 35 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i ustalającej lokalizację szczegółową z dnia 17 sierpnia 1976 r. wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. Na działce zrealizowano napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia, która trwale ograniczyła sposób korzystania z działki. Nie toczyło się dotychczas postępowanie w sprawie odszkodowania. Aktualnym właścicielem linii jest Spółka. Zgłoszone roszczenie, w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 u.g.n., okazało się uzasadnione. Wobec tego powołano w sprawie rzeczoznawcę majątkowego w celu oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości, który wycenił je na 620 zł. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli T. S.A. (dalej jako spółka) i M. G. (dalej jako wnioskodawczyni). Spółka, działając osobiście oraz przez pełnomocnika zarzuciła, że organ nie ustalił, mając na uwadze przepisy art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy w związku z realizacją inwestycji wyrządzona została szkoda, ani tego czy nie wypłacono wówczas jakiegokolwiek odszkodowania. Ponadto, zgodnie z art. 2 tej ustawy, wywłaszczenie mogło wówczas nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa, to zobowiązanym do zapłaty odszkodowania winien być ten właśnie podmiot. W ogóle nie powinien zaś znajdować zastosowania w sprawie art. 129 u.g.n., ponieważ jego ust. 5 obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2012 r. Sprawa ta nie ma natomiast charakteru administracyjnego w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ tytuł prawny do gruntu nabyto w drodze cywilnoprawnej poprzez zasiedzenie służebności, co potwierdził w swoim orzeczeniu Sąd Rejonowy w D., oddalając wniosek wnioskodawczyni o zasiedzenie. Nie ustalono też, czy decyzja z dnia 1977 r. w ogólnie dotyczy wnioskodawczyni i jak nabyła ona własność rzeczonej nieruchomości. Wnioskodawczyni zarzuciła, że decyzję wydano z wieloma błędami merytorycznymi, w szczególności dotyczącymi ustalenia wysokości odszkodowania i pominięcia jego waloryzacji i naliczenia odsetek. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, działanie polegające na wybudowaniu linii elektroenergetycznej na cudzej nieruchomości mieści się w użytym w przepisie w art. 129 ust. 5 u.g.n. pojęciu "pozbawienia praw do nieruchomości". Przepis ten, wbrew zarzutom odwołania Spółki, znajdował w sprawie zastosowanie. W ocenie organu brak było także podstaw do kwestionowania prawidłowości opinii rzeczoznawcy majątkowego. Skoro wniosek o odszkodowanie został zgłoszony dopiero pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie składano go wcześniej, to brak było podstaw do ustalenia odsetek za zwłokę i waloryzacji odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że skarżąca wyraziła stanowisko podważające dopuszczalność ustalenia odszkodowania na podstawie 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n. ze względu na możliwość zastosowania wymienionego przepisu jedynie do stanów faktycznych powstałych do dnia 1 stycznia 1998 r. Sąd pierwszej instancji z powyższym stanowiskiem się nie zgodził, ponieważ w świetle obowiązującego jednolitego poglądu, który poparł Sąd, zastosowanie i wprowadzenie do ustawy art. 129 ust. 5 w sytuacji, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także odszkodowaniu za ograniczenia przewidziane w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie byłoby celowe, a także nie odpowiadałoby celom ustawodawcy wynikającym z projektu wprowadzenia zmian - art. 129 ust. 5 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1857/15). Następnie Sąd wskazał, że interpretacja omawianego przepisu przedstawiona przez skarżącą nie spełnia konstytucyjnych zasad ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W związku z powyższym za niezasadny uznany został zarzut podważenia uprawnienia do żądania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do odjęcia prawa własności przed 1 stycznia 1998 r., gdy nie zostało ono wypłacone. Podsumowując tę część uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z powyższym postępowanie prowadzone przez organy nie było postępowaniem bezprzedmiotowym, a analizowany zarzut był zarzutem najdalej idącym i dopiero jego weryfikacja pozwoliła dokonać dalszej oceny skargi. Za niezasadny został uznany również zarzut skargi polegający na zgłoszeniu wątpliwości, co do możliwości ewentualnego pobrania już wcześniej ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że spełnione zostały wszelkie przesłanki do wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Organy poczyniły stosownie ustalenia, że nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawczyni. W odniesieniu do stanowiska skarżącej, że w dacie zajęcia nieruchomości obowiązywały inne przepisy, które warunkowały powstanie roszczenia o odszkodowanie Sąd stwierdził, że fakt ten nie ma znaczenia, gdyż do stanu faktycznego ustalonego przez organy orzekające ma zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3, a przesłanką istotną jest ingerencja w prawo własności poprzez ograniczenie wykonywania władztwa. Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest skarżąca Spółka. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, argumenty poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zasługują w pełni na akceptację. Aktualnie właścicielem linii elektroenergetycznej jest skarżąca Spółka. Przekształcenia podmiotowe, na które powołuje się pełnomocnik skarżącej dla określenia adresata decyzji nie mogły odnieść spodziewanego rezultatu z przyczyn wyżej podanych. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że znajdujący się w aktach administracyjnych operat szacunkowy, który stał się podstawą dla ustalenia odszkodowania został sporządzony zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami i zawiera daty istotne dla ustalenia wartości nieruchomości zajętej przez linię. Skarżąca nie przedstawiła w tym zakresie żadnych zarzutów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła T. S.A. w K. Zaskarżając wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów art. 35 i 36 w związku z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11 poz. 79) oraz przepisu art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ), przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - czego skutkiem było ustalenie, że M. G. przysługuje odszkodowanie w wysokości 620,00 zł za zmniejszenie wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...], o powierzchni 3,37 ha w S., gm. P., na skutek decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P., znak: [...] wydanej w dniu [...] lutego 1977 r. o zezwoleniu Zakładowi [...] w R. na wejście w teren celem budowy i przebudowy linii energetycznych, a zobowiązanym do jego wypłaty jest T. S.A. w K., Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu pierwszej instancji, celem ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelnyny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów proceduralnych, w których podnosiłaby błąd w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Nie jest już zatem przedmiotem sporu, że M. G. jest właścicielką działki nr [...]. Jej część oznaczona była poprzednio nr [...] i objęta była decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w P. nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. wydaną na podstawie przepisów art. 35 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm. – dalej ustawa a 1958 r.), zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i ustalającej lokalizację szczegółową z dnia 17 sierpnia 1976 r. wydaną przez Wojewódzką Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w T. Na działce zrealizowano napowietrzną linię elektroenergetyczną wysokiego napięcia, która trwale ograniczyła sposób korzystania z działki. Nie toczyło się dotychczas postępowanie w sprawie odszkodowania. Aktualnym właścicielem linii jest Spółka. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Z kolei w myśl art. 36 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Należy wskazać, że obecnie ugruntowany jest pogląd, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia (zob.: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07; wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3158/15; wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt i OSK 2112/17 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Także zagadnienie stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych powstałych pod rządami ustawy z 1958 r., przy braku przepisów przejściowych, było niejednokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela także pogląd reprezentowany w orzecznictwie, że do stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z 1958 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zob.: m.in. wyrok NSA z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt I OSK 955/18; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., I OSK 1962/16 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia10 listopada 2017 r. I OSK 793/17; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1857/15, CBOSA). W orzecznictwie wskazywano, że art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż przepisy obu tych ustaw są zbieżne. Przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. W myśl zaś art. 128 ust. 4 u.g.n., podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie również osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym. Ma zatem w sprawie zastosowanie art. 129 ust.5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) – Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421). Nie można podzielić stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych powstałych od dnia 1 stycznia 1998 r. również z tego powodu, że ograniczenie takie nie wynika z treści tego przepisu. Ponadto gdyby przyjąć stanowisko autora skargi kasacyjnej, to zastosowanie i wprowadzenie do ustawy art. 129 ust. 5 w sytuacji, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, a także odszkodowaniu za ograniczenia przewidziane w art.124 ust.1 u.g.n. nie byłoby celowe, a także nie odpowiadałoby wyżej opisanym celom ustawodawcy wynikającym z projektu wprowadzenia zmian - art.129 ust. 5 u.g.n. Taka interpretacja art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jaka jest proponowana w skardze kasacyjnej, nie da się także pogodzić z konstytucyjnymi zasadami określonymi w art. 64 i 21 ust.2 Konstytucji RP, czyli zasadami ochrony własności i prawem go słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skoro bezsporne jest, że M. G. nie otrzymała odszkodowania to zasadnie organ w zaskarżonej decyzji ustalił należne jej odszkodowanie. Nie można podzielić zarzutu strony, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Bowiem opisaną wyżej decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. z 1977 r. zezwolono Zakładowi [...] w R. na wejście na teren nieruchomości stanowiącej własność M. G., celem budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych, a z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że następcą prawnym powyższego zakładu i właścicielem sieci jest Spółka. Mając na uwadze, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.