I OSK 1962/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 648/15 w sprawie ze skargi E. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r. (sygn. akt II SA/Gd 648/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. z siedzibą w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 oraz art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518, zwanej dalej: u.g.n.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia, iż brak jest przeszkód do ustalenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., 2) art. 233 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość wydania orzeczenia na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo, iż w stanie prawnym niniejszej sprawy postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogą mieć zastosowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ponieważ żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest niewłaściwym zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 oraz art. 128 ust. 4 u.g.n a także wadliwym zastosowaniu art. 233 u.g.n. W analizowanym stanie faktycznym przedmiotem skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego przez E. a którą to skargę Sąd I instancji oddalił, była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2015 r. uchylającą decyzję Starosty Wejherowskiego z dnia 25 listopada 2014 r. nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w O., stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ([...]), której właścicielami byli J.- i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego trafne było bowiem stanowisko Wojewody, że – co do zasady – istniała możliwość ustalenia na rzecz właścicieli nieruchomości stosownego odszkodowania z tytułu ograniczenia ich prawa własności, chociaż doszło do niego w związku z zajęciem nieruchomości pod budowę rurociągu naftowego pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. (decyzja Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia 24 czerwca 1983 r. nr [...]). Poglądu tego nie podzieliła skarżąca Spółka, która twierdziła, że (cyt.): "w stanie prawnym niniejszej sprawy nie istnieją jakikolwiek przepisy przejściowe, które pozwalałyby na ustalenie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ponadto niniejsza sprawa o wydanie decyzji ustalającej odszkodowania została wszczęta w chwili, kiedy ustawy: o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. oraz o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r., zostały formalnie derogowane i utraciły moc prawną." W związku z powyższym należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 125 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten, skądinąd w pełni czytelny i zrozumiały, do niedawna wywoływał jednak rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle możliwości stosowania go do stanów faktycznych powstałych przed datą wejścia jego w życie. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Następnie został on zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. i obecnie obowiązuje w wyżej przytoczonym brzmieniu. Jak wyżej wspomniano, początkowo istniała rozbieżność w orzecznictwie, dotycząca stosowania omawianej regulacji do stanów zaistniałych przed jej wejściem w życie i w związku z tym, w niektórych orzeczeniach prezentowany był pogląd, iż warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ustawie tej bowiem, ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), a zatem przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. Jedynie bowiem w odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6 omawianej ustawy) ustawodawca rozszerzył zakres jej obowiązywania, wskazując (art. 216 u.g.n.), że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Natomiast żaden przepis ustawy - na wzór art. 216 - nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy, co prowadzić miało do wniosku, że art. 129 ust. 5 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Twierdzono także, że również uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79) nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie (ograniczenie prawa własności) lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. ( np. wyroki z: 12.05. 2009, I OSK 710/08; 1.12. 2014, I SA/Wa 226/14; 25.07. 2012, akt II SA/Bd 435/12; 17.01. 2013, II SA/GL 938/12; 24.08. 2011, II SA/GL 399/11; i 4.03. 2009, II SA/Po 746/08). Aktualnie jednak - jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – zdecydowana większość orzeczeń sądów administracyjnych zajmuje odmienne w tym zakresie stanowisko, to jest uznaje, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być stosowany do stanów faktycznych, powstałych przed datą wejścia w życie tego przepisu. Pogląd ten podziela w pełni również skład orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu trzeba, że odszkodowanie, ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną), nie podlega przedawnieniu, gdyż w prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawach gruntowych z 1958 r. i z 1985 r., jak również i w obecnie obowiązującej – ustawie o gospodarce nieruchomościami - takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza więc, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest w tym zakresie stosownej regulacji prawnej. Z tego zatem względu należy przyjąć, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi z tytułu pozbawienia prawa własności (ograniczenia w wykonywaniu prawa własności) nieruchomości zajętej na cel publiczny nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie. Z uwagi zaś na fakt, że w dacie zgłoszenia stosownego żądania nie obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) a jej funkcję pełni ustawa o gospodarce nieruchomościami, która zawiera przepis art. 129 ust. 5 pkt 3, to nie ma przeszkód, aby przepis ten mógł mieć zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Skoro bowiem odszkodowanie z tytułu (przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, wywłaszczenia, czy ograniczenia prawa własności) powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie (np. wyroki: z 9.11.2017, I OSK 23/16; 6.04.2017, I OSK 1857/15; 13.05.2016, I OSK 91/14; 17.09.2015, I OSK 90/14; 16.04.2015, I OSK 2035/13; 19.11.2014, I OSK 713/13; 26.08. 2014, I OSK 147/13; 1.03. 2013, I OSK 1854/11; 31.07. 2012, I OSK 1084/11; 23.05. 2012, I OSK 731/11; 4.10. 2012, I OSK 1104/11; 6.03. 2012, I OSK 397/11; 12.05. 2009, I OSK 710/08; 27.04. 2009, I OSK 650/08; 4.02. 2015, IV SA/Po 1001/14). W wyrokach tych podkreślona też została okoliczność, że istnieje pewna ciągłość instytucji pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie lub zajęcie nieruchomości czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych lub linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia zaś również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Z tego względu skoro – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem a w myśl art. 233 u.g.n., sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów, to omawiany przepis mógł mieć w tym przypadku zastosowanie. Ponadto zwolennicy tego poglądu, do który (jak wyżej wspomniano) należy skład orzekający, zwracają także niejednokrotnie uwagę na fakt, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) jak z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że skoro decyzją Naczelnika Gminy Wejherowo z dnia [...] czerwca 1983 r. nr [...]zostało ograniczone prawo własności właściciela nieruchomości położonej w O., stanowiącej działkę nr 200/6, o powierzchni [...] ( wybudowano na niej linię energetyczną [...]) a z tytułu tego ograniczenia właściciel nieruchomości nie otrzymał żadnego odszkodowania zaś stan prawny wywołany tym ograniczeniem trwa nadal, to zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja, był prawidłowy, czego skutecznie nie podważyła skarga kasacyjna. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.