II SA/Gd 648/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 13 maja 2014 roku J. T., L. T. i M. T. zwrócili się do Starosty o przyznanie odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w O., gmina W., obejmującej działkę numer [..] o powierzchni 1.5900 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer KW [...]. Podstawą wniosku była okoliczność, że nieruchomość ta, będąca z tytułu spadkobrania własnością wnioskodawców, została na skutek decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 czerwca 1983 roku o numerze [...] zabudowana przez Zakład Energetyczny linią energetyczną 110 kV. Decyzją z dnia 25 listopada 2014 roku o numerze [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie praw własności nieruchomości położonej w O., gmina W., obejmującą działkę numer [...] o powierzchni 1.5900 ha, która zabudowana jest linią elektroenergetyczną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskodawcom nie przysługuje odszkodowanie na podstawie przepisów obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, dalej u.g.n.), jako że ustawa ta nie ma zastosowania do nieruchomości objętej wnioskiem. Zastosowanie miały do niej natomiast przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, przy czym zgodnie z art. 35 tej ustawy odszkodowanie takie należało się wyłącznie za straty w zasiewach, uprawach i plonach, a roszczenie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Wobec tego brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie, wobec czego postępowanie należało umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 124 u.g.n. w zw. Z art. 6 pkt 2 u.g.n. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy, wskazując na szereg uchybień przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Sformułowano również zarzut wadliwej podstawy prawnej decyzji poprzez przyjęcie za podstawę art. 124 u.g.n. Odwołanie zasadzało się jednak głównie na wskazaniu uchybień w zakresie zastosowania prawa materialnego, to jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Prawidłowa interpretacja tego przepisu powinna natomiast polegać na uznaniu, że jest podstawa materialnoprawna do przyznania wnioskodawcom odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wnioskodawcy zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 roku o numerze [...] Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu szczegółowo odniesiono się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie uznał, że co do zasady istnieje możliwość zasądzenia na rzecz wnioskodawców odpowiedniego odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości. Wywieść to można z treści art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., którego interpretacja, poparta najnowszymi poglądami judykatury, prowadzi do powyższej konstatacji. Wojewoda odniósł się do wskazanego przez organ I instancji ograniczenia w odszkodowaniu do strat w zasiewach, uprawach i plonach, które to roszczenie przedawnia się po 3 latach od powstania szkody, i stwierdził, że z przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości takie ograniczenia nie wynikają. Biorąc pod uwagę konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, w szczególności konieczność uzyskania operatu szacunkowego nieruchomości, Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ustawowym terminie na powyższą decyzję złożył uczestnik postępowania A. Zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust 1, art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie. Zdaniem skarżącego wnioskodawcom nie przysługuje prawo żądania odszkodowania za stratę w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości, gdyż nie zaszły zdarzenia opisane w art. 120 i art. 124-126 u.g.n. Nadto zarzucono naruszenie przepisu art. 233 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 215 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość wydania orzeczenia na podstawie przepisów u.g.n. W końcu wskazano na naruszenie przepisów art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku kodeks cywilny poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że roszczenie wnioskodawców nie uległo przedawnieniu. Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Formułując takie zarzuty skargi, skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że zarzuty skargi nie opierają się na jakichkolwiek nowych okolicznościach, mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w decyzji z dnia 31 sierpnia 2015 roku. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów skargi, przytaczając stanowiska Sądów Administracyjnych w tym zakresie. Podtrzymano również wszystkie racje wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonym zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody z dnia 31 sierpnia 2015 roku uchylającą w całości decyzję Starosty w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w O. oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni 1.5900 ha, gmina W., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer KW [...]. Właścicielami tej nieruchomości są wnioskodawcy J. T., L. T. i M. T. Podstawą umieszczenia na działce wnioskodawców linii energetycznej 110kV [...] była decyzja Naczelnika Gminy z dnia 24 czerwca 1983 roku o numerze [...]. Organ administracji publicznej wydał powyższą decyzję na podstawie art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczanie nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10 poz. 64 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1958 r. Zgodnie z art. 35 tej ustawy, organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości przyznania odszkodowania właścicielowi nieruchomości na podstawie art. 129 ust. ust. 5 pkt 3 u.g.n. w sytuacji, gdy doszło do ograniczenia prawa własności w związku z zajęciem nieruchomości pod budowę rurociągu naftowego pod rządami ustawy z 1958 r. Przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. stanowił, że odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalają na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustala na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). W art. 36 ust. 2 wskazano, że odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody. Z treści wyżej wskazanych przepisów wynika, że ówczesny ustawodawca przyjął za zasadę pełnej rekompensaty za doznaną wskutek działań organów straty. W odniesieniu natomiast do odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach przyjęto dodatkowe warunki, a więc wypłatę odszkodowania w terminie 30 dni od daty zgłoszenia wniosku, a nadto ustalono okres 3 lat przedawnienia tego roszczenia. W opinii Sądu z przepisów tych w żaden sposób nie wynika, że odszkodowanie przysługuje wyłącznie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Co do tych roszczeń przyjęto jedynie dodatkowe warunki, a więc termin wypłaty odszkodowania i termin przedawnienia roszczenia. Strata musi być ujmowana w sposób kompleksowy, tak jak jest to interpretowane na gruncie prawa cywilnego. Pojęcie straty w rozumieniu tych przepisów obejmuje zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów tej osoby. Zmniejszenie aktywów w tym wypadku może polegać na pogorszeniu nieruchomości, w szczególności na zmniejszeniu jej wartości (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 roku w sprawie III CZP 116/09). Niewątpliwie takim zdarzeniem jest instalacja na danej nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym wypadku linii energetycznej wysokiego napięcia. Porównując regulacje ustawy z 1958 r. i u.g.n., stwierdzić należy, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepisy obu przywołanych ustaw przewidują odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 (art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r.), albo szkody powstałe wskutek zdarzeń, o jakich mowa w art. 120 i 124-126 (art. 128 ust. 4 u.g.n.). Ustawa z 1958 r. rozróżniała w ramach odszkodowania za straty odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Nie ograniczała jednak tego uprawnienia, wbrew intencji zawartej w skardze, wyłącznie do odszkodowania za wymienione straty. W u.g.n. kwestie dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Przepis ten nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 u.g.n. w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a więc w pełnym zakresie rzeczywistych strat i utraconych korzyści oraz wartości odpowiadającej zmniejszeniu wartości nieruchomości. Wskazane przepisy u.g.n. w sposób podobny uregulowały kwestie odszkodowawcze za ograniczenie własności jak ustawa z 1958 r. Na gruncie u.g.n. sytuacja, w której nastąpiło ograniczenie własności nieruchomości z przyczyn wskazanych w art. 124 u.g.n., bez odszkodowania przewidzianego w art. 128 ust. 4 u.g.n., wypełnia hipotezę art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji zatem należało rozważyć w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji publicznej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przez użyty w powołanym przepisie termin "pozbawienie praw do nieruchomości" należy zdaniem Sadu rozumieć także częściowe pozbawienie takich praw polegające m.in. na ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości. Tym samym skoro odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości zajętej pod budowę rurociągu i jego eksploatację nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielowi lub jego następcom prawnym w pełnym wymiarze, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 1 w związku z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n., to brak jest przeszkód, aby odszkodowanie takie zostało ustalone w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się rozbieżności w zakresie zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie. Przepis ten obwiązuje od dnia 22 kwietnia 2004 r. Jednak zgodnie z przeważającym w aktualnym orzecznictwie stanowiskiem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego właścicielowi odszkodowania, które nie ulega przedawnieniu. Skoro bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jaką przywołać można z racji reguły nakazującej stosowanie przepisów obowiązujących w dniu zdarzenia, którego dotyczą, zwłaszcza w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II CSK 457/06, LEX nr 339717,), jak i obecna ustawa przewidują odszkodowanie z tego tytułu, to niepodobna bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2035/13; z 19 listopada 2014 r., I OSK 713/13; z 26 sierpnia 2014 r., I OSK 147/13 i z 6 marca 2012 r., I OSK 397/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 582/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela, nie znajdując podstaw do przyjęcia odmiennego stanowiska zaprezentowanego w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 624/11 i z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 710/08, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2014 r., I SA/Wa 226/14 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 260/06). W orzeczeniach tych sądy opowiadając się za niemożnością stosowania przepisu art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., wywodzą uzasadnienie dla takiego stanowiska z ogólnej zasady obowiązującej w przypadku braku innych przepisów przejściowych, a mianowicie tej, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Nie negując powszechności i racjonalności tej zasady stwierdzić jednak należy, że dotyczy ona wprost takich sytuacji, w których fakt, generujący wedle nowej ustawy określony skutek ziścił się i wywarł już skutki przed wejściem w życie tej nowej regulacji. Innymi słowy fakt ten "zarachować" można do zamkniętej przeszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 959/10, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie mamy jednak do czynienia z odmiennym stanem faktycznym, albowiem stan prawny wywołany ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawców bez odszkodowania trwa nadal. Ostatecznie stwierdzić należy, że pogląd prawny przyjęty jako podstawa decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwy. Sąd aprobuje natomiast stanowisko Wojewody, że przepis art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. ma w niniejszej sprawie zastosowanie, a zatem organowi pierwszej instancji przysługują kompetencje do wydania decyzji merytorycznej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku za prawidłowe uznał kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego i w konsekwencji skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi