II SA/Rz 594/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Olszanica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.45.2017 w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia stypendium za wysokie wyniki w nauce -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy Olszanica jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "organ nadzoru") z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr P-II.4131.2.45.2017. Uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. Nr XXV/193/2017 Rada Gminy w Olszanicy przyjęła Lokalny program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów uczęszczających do szkół funkcjonujących na terenie Gminy Olszanica, oraz uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Olszanica, którzy uczęszczają do szkół podstawowych do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących poza terenem Gminy Olszanica, którego treść stanowił załącznik nr 1 do uchwały. Następnie uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r. Nr XXV/194/2017 Rada Gminy w Olszanicy uchwaliła stypendium Wójta Gminy Olszanica za wysokie wyniki w nauce dla uczniów uczęszczających do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących na terenie Gminy Olszanica oraz uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Olszanica, którzy uczęszczają do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących poza terenem Gminy Olszanica. Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty i pkt 3 załącznika Nr 1 do Uchwały Nr XXV/193/2017. Zgodnie z § 5 uchwały, szczegółowe warunki, formy i tryb postępowania w sprawie przyznawania stypendium, określa regulamin w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Olszanica. Regulamin o którym mowa powyżej, w §1 pkt 3 zawiera definicję ucznia, którym jest każdy uczeń, bez względu na miejsce zamieszkania, który uczęszcza do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących na terenie Gminy Olszanica, z wyłączeniem uczniów klas I – III szkoły podstawowej oraz każdy uczeń zamieszkały na terenie Gminy Olszanica, który uczęszcza do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych poza jej terenem z wyłączeniem uczniów klas I - III szkoły podstawowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, organ nadzoru stwierdził nieważność § 1 pkt 3 załącznika do uchwały nr XXV/194/2017 Rady Gminy Olszanica z dnia 27 lutego 2017 r. Jako podstawę prawną powołał art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.). W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, upoważnia gminy do tworzenia samodzielnych programów o charakterze lokalnym, skierowanych wyłącznie do mieszkańców tej gminy. Wskazał przy tym na treść art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, zaś gmina to wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium. Przytoczył też orzeczenia sądów administracyjnych w których stwierdzono, że określone w powyższych przepisach programy pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym dla uczniów, maja wymiar wyłącznie lokalny, zaś programy regionalne podejmowane są na szczeblu województw. W związku z powyższym, organ nadzoru przyjął, że w przypadku Gminy Olszanica program może dotyczyć wyłącznie mieszkańców tej gminy, a zatem przyznanie uprawnienia do ubiegania się o stypendium każdemu uczniowi, bez względu na miejsce zamieszkania, narusza przepis art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ustawowym terminie Gmina Olszanica (w dalszej części: "skarżąca") wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym stwierdzających, że do właściwości gminy i rady gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej – polegające na przyjęciu, że gmina nie ma prawa przyznać stypendiów za wysokie wyniki w nauce uczniom, którzy uczęszczają do szkół funkcjonujących na terenie Gminy Olszanica ale nie są mieszkańcami Gminy Olszanica. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 ustawy o systemie oświaty pozostawiły gminom możliwość przyjęcia do szkół i przedszkoli dzieci spoza obwodu danej placówki oświatowej i spoza gminy, a zatem nie można zakładać aby intencją ustawodawcy było ograniczenie możliwości zapewnienia równego traktowania wszystkich uczniów uczęszczających do danej szkoły. Ograniczeń takich nie wprowadza również art. 90t ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej, takie ograniczenie stało by w sprzeczności z art. 32 Konstytucji RP, art. 3 Konwencji o prawach dziecka, a także przyjętymi powszechnie zasadami współżycia społecznego oraz elementarnym poczuciem sprawiedliwości, jak również działało by demotywująco na uczniów. Zdaniem skarżącej, art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie przesądza o tym, że lokalny charakter programu wspierania uzdolnionych dzieci i młodzieży oznacza, iż nie może obejmować uczniów spoza obszaru gminy, ponadto pojęcie "lokalny charakter" nie jest tożsame z pojęciem "mieszkańcy gminy". Dalej skarżąca przytoczyła wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. I SA/Rz 699/15, utrzymany następnie w mocy wyrokiem NSA z dnia 22 września 2016 r. II GSK 3305/15, w którym sąd zaakceptował możliwość zapewnienia przez gminę bezpłatnego dowozu do szkół uczniom zamieszkałym poza obszarem gminy. Wskazała przy tym na fakt finansowania przez gminę różnych zajęć pozalekcyjnych, nowoczesnych pomocy dydaktycznych, które przy przyjęciu interpretacji jaką zastosował organ nadzoru, nie należałyby się uczniom zamieszkałym poza obszarem gminy w której funkcjonuje szkoła. Takie zaś działania podejmowane przez gminę sprawiają, że więcej dzieci spoza obszaru gminy decyduje się na wybór szkoły w Gminie Olszanica. Wskazała przy tym, że gmina otrzymuje z tego tytułu subwencję oświatową, przeznaczaną następnie na rozwój infrastruktury, z której korzystają mieszkańcy gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty nie może więc być rozumiane wyłącznie jako kierowane tylko do mieszkańców tej gminy, lecz jako podejmowane i realizowane z korzyścią dla wspólnoty. Gmina może bowiem sama określać co stanowi cel publiczny o charakterze lokalnym i podejmować różne zadania służące realizacji tego celu, przy czym musi wskazać i uzasadnić o jaką konkretnie korzyść dla interesu publicznego chodzi. Ponadto przyznanie stypendium nie jest ustawowym obowiązkiem gminy, lecz jedynie uprawnieniem z którego ma prawo ona skorzystać. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko, że gmina ma obowiązek realizować zadania własne m. in. w zakresie edukacji publicznej, na rzecz mieszkańców gminy. Zdaniem organu nadzoru, stanowisko WSA w Rzeszowie zawarte w wyroku wydanym w sprawie I SA/Rz 699/15 jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odosobnione, nadto dotyczyło innego stanu faktycznego i prawnego. Wskazał, że przyznanie stypendium uczniom zamieszkałym poza obszarem gminy może doprowadzić do sytuacji, że za to samo osiągniecie otrzyma on dwa stypendia, co naruszy określone w art. 32 Konstytucji prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto przytoczył art. 94 Konstytucji RP który stanowi, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z postanowieniami art. 148 p.p.s.a. uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru Sąd uchyla ten akt. W niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia skargi nie było. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego, którym stwierdzono nieważność § 1 pkt 3 załącznika do uchwały nr XXV/194/2017 Rady Gminy Olszanica z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia stypendium Wójta Gminy Olszanica za wysokie wyniki w nauce dla uczniów uczęszczających do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących na terenie Gminy Olszanica oraz uczniów zamieszkałych na terenie Gminy Olszanica, którzy uczęszczają do szkół podstawowych oraz gimnazjalnych funkcjonujących poza terenem Gminy Olszanica. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia przez wojewodę było przyjęcie, iż w świetle art. 90t ustawy o systemie oświaty niedopuszczalne jest uczynienie beneficjentami programu wspierania edukacji uczniów, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terenie gminy, która go realizuje. Sąd ten pogląd podziela. Ustawodawca na mocy art. 90t ustawy o systemie oświaty, upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia programów wspierania edukacji. Programy te mogą mieć zasięg lokalny lub regionalny, a ich cel może polegać na wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, czyli ma charakter socjalny (ust. 1 pkt 2), jak i na wspieraniu edukacji uzdolnionych uczniów i młodzieży, a więc w tym przypadku ma on charakter motywacyjny (ust. 1 pkt 2). Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, zaś programami regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa. Gmina jest bowiem podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), zaś województwo to regionalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), o treści obowiązującej w dacie podjęcia uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., edukacja publiczna zalicza się do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zgodnie natomiast z art. 166 Konstytucji, zadania własne definiowane są jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak również innych ustaw nie definiują przy tym pojęcia "mieszkaniec". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o tym czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem decyduje to, czy zamieszkuje na stałe na danym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, publ.: LEX nr 164541). Z przedstawionymi rozwiązanymi systemowymi skorelowana jest treść art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, które stanowiły podstawę podjęcia zakwestionowanej przez wojewodę uchwały. Ostatni z powołanych przepisów upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania z własnej inicjatywy programów pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 stycznia 2010 r. (I OSK 1465/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który to pogląd podziela sąd w niniejszej sprawie, unormowanie to wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Jeżeli program przyjmuje gmina, o czym była mowa wyżej, będzie on miał charakter lokalny. Wobec powyższego program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów stanowiący załącznik do uchwały nr XXV/194/2017 Rady Gminy Olszanica z dnia 27 lutego 2017 r. jest programem lokalnym w rozumieniu art. 90t ustawy o systemie oświaty. Może zatem dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Gminy Olszanica. Przepis art. 90t ustawy o systemie oświaty nie upoważnia gminy do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze, niż lokalny (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1465/09). Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 90t ust. 2 ustawy o systemie oświaty z którego wynika, że na realizację programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki własne. Przyjęcie, że podstawą finansowania programu wsparcia edukacji są środki własne gminy podkreśla lokalny charakter tego programu, jako przedsięwzięcia skierowanego do mieszkańców gminy tworzących lokalną wspólnotę samorządową. Artykuł 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty ustanawiając kompetencję dla jednostek samorządu terytorialnego do określania szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, w przypadku przyjęcia programów, o których stanowi ustęp pierwszy tego artykułu wiąże bezpośrednio uchwalone szczegółowe warunki udzielania pomocy dla dzieci i młodzieży z realizacją przyjętych programów lokalnych. Zatem przyjęta na mocy tego unormowania szczegółowe warunki służą realizacji m.in. lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Skoro zatem w przypadku Gminy Olszanica program może dotyczyć jedynie jej mieszkańców, to regulamin przyznawania i wypłacania przyznanego na jego podstawie stypendium, również musi się odnosić jedynie do mieszkańców tej gminy. Postanowienia regulaminu (§ 1 pkt 3), w którym definiuje się ucznia w sposób abstrahujący od miejsca jego zamieszkania, wskutek czego uprawnienie do korzystania ze stypendium (programu) może obejmować również uczniów niemających miejsca zamieszkania na terenie Gminy Olszanica narusza unormowanie art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy może czynić użytek z przyznanych jej kompetencji do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa tylko o tyle, o ile upoważniają ją do tego przepisy ustawowe, co koresponduje z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z tym wzorcem zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zasada ta jest konsekwencją realizowania zasad praworządności i legalności, nakazujących działanie organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze, jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzeń, aktów wewnętrznych oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, art. 93 i art. 94 ustawy zasadniczej. W każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji, w konstytucyjnym systemie źródeł prawa nie jest bowiem prawnie legitymowana formuła aktów samoistnych. Stanowienie aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego wymienionymi w rozdziale 3 Konstytucji, wymaga zatem każdorazowego wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, zakres przedmiotowy regulacji aktami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego determinowany jest granicami ustaw, na podstawie których wykonywane są ich kompetencje prawotwórcze. Art. 40 ust. 1 u.s.g. przewiduje bowiem, że tzw. wykonawcze akty prawa miejscowego wymagają do ich wydania wyraźnego upoważnienia w ustawie szczególnej. Art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o oświacie przewiduje możliwość tworzenia (uchwalania) przez Radę Gminy wyłącznie takich programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, które mają charakter lokalny, a zatem skierowane są do osób tworzących wspólnotę samorządową, ergo, posiadają na jej terenie miejsce zamieszkania. Przyjęta w § 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały nr XXV/194/2017 Rady Gminy Olszanica z dnia 27 lutego 2017 r. definicja ucznia, regułę tę łamie, a zatem słusznie została zakwestionowana przez wojewodę. Przyjęte w art. 90t ustawy o oświacie rozwiązanie jest spójne i zrozumiałe. Każdy uzdolniony uczeń może zostać beneficjentem przyjętego na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o oświacie programu w tej gminie, w której ma miejsce zamieszkania. Nie można twierdzić, że przyjęte przez wojewodę stanowisko narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równego traktowania. Regułę tę należy odnosić do skali przedsięwzięcia, które w oparciu o art. 90t ustawy o systemie oświaty może podjąć gmina. Przedsięwzięcie o skali lokalnej mające na celu wsparcie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży musi zapewnić równe traktowanie mieszkańców lokalnej wspólnoty samorządowej. Brak podstaw do objęcia danym programem lokalnym mieszańców innych gmin nie świadczy o naruszeniu zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Sąd nie może podzielić argumentacji pozaprawnej prezentowanej w skardze, choć, co należy zaznaczyć, nie jest ona pozbawiona jakości prakseologicznej. Przywołane przez skarżącą racje natury wychowawczej, społecznej i motywacyjnej, wobec obowiązującej konstrukcji art. 90t ustawy o systemie oświaty, nie mogą jednak wpływać tak dalece na sposób jego rozumienia, że w istocie sprowadzałoby się to do wykładni contra legem. Zadeklarowanie przez stronę skarżącą przyszłe znowelizowanie kwestionowanej uchwały, w sposób uniemożliwiający otrzymywanie przez ucznia stypendium z dwóch gmin nie zmienia oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ewentualna konfiguracja, w której uczeń niemający miejsca zamieszkania w Gminie Olszanica rezygnowałby ze stypendium w "swojej gminie" na rzecz otrzymywania tego "świadczenia" w Gminie Olszanica, również byłaby niezgodna z art. 90t ustawy o oświacie w przyjętym przez Sąd rozumieniu. Sąd sygnalizuje, że strona skarżąca może rozważyć przyjęcie i realizację programu wspierania uzdolnionych uczniów w ramach porozumienia z innymi gminami. Z powołanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.