I OSK 2128/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 594/17 w sprawie ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia stypendium za wysokie wyniki w nauce 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Wojewody P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 lipca 2017 r., II SA/Rz 594/17 oddalił skargę Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia stypendium za wysokie wyniki w nauce. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przyczyną wydania rozstrzygnięcia przez wojewodę było stanowisko, iż w świetle art. 90t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej "u.s.o.") niedopuszczalne jest uczynienie beneficjentami programu wspierania edukacji uczniów, którzy nie mają miejsca zamieszkania na terenie gminy, która go realizuje. Sąd ten pogląd podzielił. Ustawodawca na mocy art. 90t u.s.o., upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia programów wspierania edukacji. Programy te mogą mieć zasięg lokalny lub regionalny, a ich cel może polegać na wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, czyli ma charakter socjalny (ust. 1 pkt 2), jak i na wspieraniu edukacji uzdolnionych uczniów i młodzieży, a więc w tym przypadku ma on charakter motywacyjny (ust. 1 pkt 2). Programami lokalnymi będą przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu gminy lub powiatu, zaś programami regionalnymi przedsięwzięcia podejmowane na szczeblu województwa. Gmina jest bowiem podstawową jednostką samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), powiat to lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym), zaś województwo to regionalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa). W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej "u.s.g."), o treści obowiązującej w dacie podjęcia uchwały z [...] lutego 2017 r., edukacja publiczna zalicza się do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Oznacza to, że gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o tym czy dana osoba fizyczna jest mieszkańcem decyduje to, czy zamieszkuje na stałe na danym terenie – wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., OSK 883/04). Z przedstawionymi rozwiązanymi systemowymi skorelowany jest art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., które stanowiły podstawę podjęcia zakwestionowanej przez wojewodę uchwały. Ostatni z powołanych przepisów upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania z własnej inicjatywy programów pomocy materialnej dla uczniów o charakterze motywacyjnym. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 stycznia 2010 r., I OSK 1465/09, unormowanie to wyraźnie rozróżnia skalę przedsięwzięcia wskazując na możliwość tworzenia programów regionalnych i lokalnych. Jeżeli program przyjmuje gmina będzie on miał charakter lokalny. Wobec tego program wspierania edukacji uzdolnionych uczniów stanowiący załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy O. z [...] lutego 2017 r. jest programem lokalnym w rozumieniu art. 90t u.s.t. Może zatem dotyczyć wyłącznie lokalnej wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy Gminy O. Przepis art. 90t u.s.t. nie upoważnia gminy do tworzenia samodzielnie programu o innym charakterze, niż lokalny (por. powołany wyrok NSA z a 27 stycznia 2010 r., I OSK 1465/09). Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 90t ust. 2 u.s.o., z którego wynika, że na realizację programów jednostki samorządu terytorialnego przeznaczają środki własne. Przyjęcie, że podstawą finansowania programu wsparcia edukacji są środki własne gminy podkreśla lokalny charakter tego programu, jako przedsięwzięcia skierowanego do mieszkańców gminy. Artykuł 90t ust. 4 u.s.o. ustanawiając kompetencję dla jednostek samorządu terytorialnego do określania szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, w przypadku przyjęcia programów, o których stanowi ustęp pierwszy tego artykułu wiąże bezpośrednio uchwalone szczegółowe warunki udzielania pomocy dla dzieci i młodzieży z realizacją przyjętych programów lokalnych. Zatem przyjęte na mocy tego unormowania szczegółowe warunki służą realizacji m.in. lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Skoro program ten może dotyczyć jedynie mieszkańców danej gminy, to regulamin przyznawania i wypłacania przyznanego na jego podstawie stypendium, również musi się odnosić jedynie do mieszkańców tej gminy. Postanowienia regulaminu (§ 1 pkt 3), w którym definiuje się ucznia w sposób abstrahujący od miejsca jego zamieszkania, wskutek czego uprawnienie do korzystania ze stypendium (programu) może obejmować również uczniów niemających miejsca zamieszkania na terenie Gminy O. narusza art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rada gminy może czynić użytek z przyznanych jej kompetencji do stanowienia powszechnie obowiązujących źródeł prawa tylko o tyle, o ile upoważniają ją do tego przepisy ustawowe, co koresponduje z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z tym wzorcem zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze, jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzeń, aktów wewnętrznych oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, art. 93 i art. 94 ustawy zasadniczej. W każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji, w konstytucyjnym systemie źródeł prawa nie jest bowiem prawnie legitymowana formuła aktów samoistnych. Stanowienie aktów prawa miejscowego, będących źródłami prawa powszechnie obowiązującego wymienionymi w rozdziale 3 Konstytucji, wymaga zatem każdorazowego wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). Art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. przewiduje możliwość tworzenia przez Radę Gminy wyłącznie takich programów wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, które mają charakter lokalny, a zatem skierowane są do osób tworzących wspólnotę samorządową, ergo, posiadają na jej terenie miejsce zamieszkania. Przyjęta w § 1 pkt 3 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Gminy O. z [...] lutego 2017 r. definicja ucznia, regułę tę łamie, a zatem słusznie została zakwestionowana przez wojewodę. Sąd nie podzielił argumentacji pozaprawnej prezentowanej w skardze, choć nie jest ona pozbawiona jakości prakseologicznej. Przywołane przez skarżącą racje natury wychowawczej, społecznej i motywacyjnej, wobec obowiązującej konstrukcji art. 90t u.s.o., nie mogą jednak prowadzić do wykładni contra legem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 90t ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 u.s.o. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, iż gmina nie jest uprawniona do przyznawania stypendiów uczniom uczęszczającym do szkół na terenie Gminy O., o ile nie są oni mieszkańcami tej Gminy oraz uczniom zamieszkałych na terenie Gminy O., którzy uczęszczają do szkół podstawowych i gimnazjalnych poza terenem tej Gminy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wyroku będącym przedmiotem skargi kasacyjnej Sąd odstąpił od powszechnie obowiązującej zasady pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych, która wyrażona została przez Sąd Najwyższy w wyroku z 12 czerwca 2015 r., II CSK 518/14. Sąd Najwyższy uznał, że wykładnia systemowa i funkcjonalna mają charakter jedynie pomocniczy (subsydiarny). Odstępstwo od wykładni językowej dopuszcza się dopiero wtedy, gdy po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych, czy irracjonalnych wniosków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, odstępując od wykładni językowej uznał, że użyte przez ustawodawcę terminy: "lokalny" (art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.) oraz "obszarze" (art. 90t ust. 4 u.s.o.) znaczą: "mieszkańcy gminy". Tymczasem użyty przez ustawodawcę w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. termin "lokalny", według słownika języka polskiego zdefiniowany został jako "istniejący lub działający na danym obszarze, charakterystyczny dla danego obszaru". Działając całkowicie konsekwentnie i logicznie, ustawodawca w art. 90t ust. 4 u.s.o. użył terminu "obszar", który według słownika języka polskiego zdefiniowany został jako "ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów; lub też: określona powierzchnia czegoś". Z dokonanej powyżej analizy językowej wynika jasno, że w art. 90t u.s.o. ustawodawca odniósł się do określonego terytorium, obszaru na którym przepis obowiązuje. Gdyby jego intencje były inne, rozszerzyłby zapewne obecną treść w art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.: "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży" o zapis "będących mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego" a w treści art. 90t ust. 4 u.s.o. wprowadziłby zapis "W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży będących mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze". Jeżeli ustawodawca nie uczynił tego w procesie stanowienia prawa, to tym bardziej sąd nie jest władny uczynić tego w ramach interpretacji obowiązującego prawa. Bezspornym w tej sprawie jest fakt, że uchwała Rady Gminy O. z [...] lutego 2017 r. Nr [...] jest aktem prawa miejscowego. Jak wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy". Skarżąca zwraca w tym miejscu szczególną uwagę na fakt, spójnego i logicznego powiązania terminologicznego, którego ustawodawca dokonał w zapisach zawartych w art. 90t u.s.o., mając zapewne na względzie systemowe rozwiązania wynikające z treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W obu przypadkach ustawodawca konsekwentnie posłużył się terminem "obszar". Gdyby podążać za logiką interpretacyjną zastosowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie, którą sprowadzić można do stwierdzenia, że jeżeli ustawodawca posługuje się terminem "obszar", to należy przez to rozumieć mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową, to należałoby uznać, że wszystkie uchwały będące aktami prawa miejscowego muszą także dotyczyć i być skierowane wyłącznie do mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Tak jednak nie jest. Czy uchwały, stanowiące akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze danej gminy w zakresie przepisów porządkowych dotyczą wyłącznie mieszkańców tej gminy? Odpowiedź brzmi: nie. Czy uchwały, stanowiące akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze danej gminy, regulujące zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej dotyczą wyłącznie mieszkańców tej gminy? Odpowiedź brzmi: nie. Czy uchwały, stanowiące akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze danej gminy, dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczą wyłącznie mieszkańców tej gminy? Odpowiedź brzmi: nie. Przywołane przykłady świadczą o roztropności ustawodawcy, który w przypadku aktów prawa miejscowego świadomie użył terminu "obowiązujących na obszarze gminy". Przepisy porządkowe oraz konsekwencje prawne ich nieprzestrzegania dotyczyłyby wyłącznie mieszkańców danej gminy, a przebywający na jej terenie mieszkańcy innych jednostek samorządu terytorialnego mogliby je dowolnie przekraczać i łamać bez najmniejszej obawy o konsekwencje. Uchwalane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dotyczyłyby wyłącznie właścicieli nieruchomości, którzy są mieszkańcami danej gminy, a nieruchomości, których właścicielami byłyby osoby nie będące mieszkańcami tejże gminy odznaczane byłyby na mapach biała plamą oraz pomijane w zapisach. W związku z przytoczonymi argumentami, stwierdzić można, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja art. 90t u.s.o. w kontekście regulacji zawartych w art. 40 ust. l ustawy o samorządzie gminnym jest błędna. Jeżeli bowiem ustawodawca dał w ramach regulacji zawartych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prawo do stanowienia norm, obowiązków i zakazów w sferze władczej (imperium) także dla osób nie będących mieszkańcami danej gminy, to tym bardziej dotyczyć to powinno praw ustanowionych w sferze niewładczej (dominium), które są przedmiotem tej sprawy. Zatem, interpretacja Sądu I instancji stoi w sprzeczności z systemowymi regułami wykładni. Celem ustawy o systemie oświaty jest zabezpieczenie szeroko pojętego dobra dziecka i zagwarantowanie każdemu bez wyjątku uczniowi jak najlepszych standardów edukacji w naszym państwie. Dlatego właśnie nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 90t u.s.o. było to, aby w ramach jednej i tej samej szkoły, preferować jednych uczniów i dyskryminować drugich. Najprawdopodobniej właśnie z tego powodu, w pełni świadomie, przepisy skodyfikowane w art. 90t u.s.o. odniesione zostały przez ustawodawcę do danego obszaru, a nie określonej grupy docelowej. Redagując w ten sposób art. 90t u.s.o., ustawodawca miał zapewne także na uwadze to, że w art. 20a ust. 2 oraz art. 20c ust. 7 u.s.o. pozostawił gminom możliwość przyjęcia do szkół i przedszkoli dzieci spoza obwodu danej placówki oświatowej oraz spoza gminy. Interpretacja Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dotycząca art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. u.s.o. jest więc niezgodna z duchem ustawy o systemie oświaty oraz intencjami ustawodawcy. Dokonując interpretacji art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. u.s.o. Sąd I instancji nie uwzględnił tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa. Jak wskazał NSA w uchwale z 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 "zgodnie z tą metodą w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji; por. postanowienie TK z 15 maja 2007 r., P 13/06). Tzw. prokonstytucyjna interpretacja prawa jest jednym z rodzajów wykładni systemowej. Oznacza to, że błędne byłoby ograniczanie wykładni systemowej wyłącznie do ustawy, z której pochodzi interpretowany przepis, lub do innych ustaw regulujących daną dziedzinę prawa. Koniecznym elementem tego typu wykładni jest uwzględnienie również regulacji konstytucyjnych. Ponadto, z uwagi na zasadę nadrzędności Konstytucji, wykładnia prokonstytucyjna powinna mieć pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną i celowościową, jak również wykładnią systemową wewnętrzną. (...) Rolą sądu jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, który w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniał normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem sądu jest dokonanie - przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności – odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich". W tej sprawie ową wartością konstytucyjną jest wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminowania kogokolwiek w życiu społecznym. Jeżeli uwzględnić, że sprawa dotyczy dzieci, a wyrażona w art. 3 ust 1 Konwencji o prawach dziecka zasada jasno stanowi, że we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka, to w przedmiotowej sprawie na jednej szali znalazło się szeroko pojęte dobro dziecka, chronione w/w wartościami konstytucyjnymi oraz ratyfikowaną przez Polskę międzynarodową konwencją, a na drugiej zaś nie ma wartości, które byłyby na tyle cenne, aby uzasadnić sposób interpretacji dokonany przez Sąd I instancji, który w swej istocie krzywdzi dzieci, naruszając wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę sprawiedliwości społecznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2000 r. (sygn. K. 10/00), zwrócono "uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej. Obie zasady w znacznym bowiem stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości nakazuje w szczególności równe traktowanie podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną. Różnicowanie podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (np. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280-281; wyrok w sprawie K. 37/97, OTK ZU Nr 3/1998, s. 200), a także innymi zasadami konstytucyjnymi. Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szansę uznania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z innymi zasadami konstytucji lub służy urzeczywistnianiu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację (uprzywilejowanie), jeżeli nie znajduje odpowiedniego podtrzymania w takich zasadach". Po dokonaniu wnikliwej kwerendy orzeczeń sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięć organów nadzoru w kwestii interpretacji art. 90t u.s.o., skarżąca kasacyjnie zauważa, że niemal wszystkie one oparte zostały na uzasadnieniu wyroku NSA z 27 stycznia 2010 r. (I OSK 1465/09). Wyznaczona przez ten wyrok linia orzecznicza jest w tej kwestii dominująca, a organy nadzoru oraz wojewódzkie sądy administracyjne zbyt mało refleksyjnie kopiują jej treść w większym lub mniejszym zakresie, stwierdzając, że podzielają wyrażony w niej pogląd. Tak też uczynił Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku. Znając tę linię orzeczniczą, bardzo wiele samorządów nie decyduje się na podejmowanie uchwał o przyznaniu uczniom stypendiów motywacyjnych, a te które się jednak na to zdecydowały, po interwencji organów nadzoru wycofują się z wdrożenia tych rozwiązań w życie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 90t ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 u.s.o. przez błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Rady Gminy O. z [...] lutego 2017 r., Nr [...] jest aktem prawa miejscowego. Każdy zaś akt prawa miejscowego może być wydany tylko na podstawie delegacji ustawowej. Oznacza to, że regulacje prawne w nim zawarte nie mogą wyjść poza zakres upoważnienia ustawowego, stanowiącego podstawę do wydania danego aktu normatywnego. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjął Sąd I instancji, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., o treści obowiązującej w dacie podjęcia uchwały z [...] lutego 2017 r., edukacja publiczna zalicza się do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Oznacza to, że gmina wykonując zadania własne może to czynić tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 u.s.g. tworzą jej mieszkańcy. W konsekwencji, art. 90t ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 u.s.o. stanowi upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, w jakim nie narusza to wypływającej z przytoczonych przepisów Konstytucji i ustaw samorządowych zasady w ramach zadań własnych gminy, tylko takich, które służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb danej wspólnoty. Po drugie, przyjęta przez skarżącego wykładnia art. 90t ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 u.s.o. jest sprzeczna z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 166 Konstytucji, zadania własne definiowane są jako wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Oznacza to, że gmina wykonując zadania własne jest władna czynić to tylko w takim zakresie, w jakim zmierza do zaspokojenia potrzeb wspólnoty, którą z mocy art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tworzą jej mieszkańcy. Elementem konstytutywnym każdej jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem substrat osobowy, co wynika wprost z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że wspólnotę samorządową tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców takiej jednostki. Mówiąc innymi słowy gmina nie może tworzyć w drodze aktów prawa miejscowego uprawnień dla osób nie będących jej mieszkańcami, ponieważ byłoby to działanie wykraczające poza upoważnienie ustawowe, a więc działanie bez podstawy prawnej. Argument, że przepisy prawa miejscowego obowiązują każdego, kto przebywa na terytorium danej gminy, tylko pozornie może wskazywać, że skarżący kasacyjnie ma rację. Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżący kasacyjnie myli kwestię mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego, z kwestią posiadania kompetencji do ich stanowienia. Nie budzi niczyjej wątpliwości, że każdy obowiązany jest przestrzegać prawa obowiązującego na terytorium, na którym przebywa. Jest to jedna z podstawowych i niekwestionowanych zasad zarówno prawa krajowego, jak i międzynarodowego. Ale gmina nie może stanowić aktów normatywnych, jeżeli nie leży to w jej kompetencjach. Przykładowo, niektóre gminy ustanowiły przepisy prawa miejscowego, na podstawie których wspierają finansowo leczenie bezpłodności metodą in vitro. Niemniej jednak przepisy te są adresowane do mieszkańców gminy, bo zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g., ponieważ zadania te mieszczą się w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ uznał, że skarżący kasacyjnie miał prawo mieć wątpliwości co do prezentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładni przepisów mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie i domagać się oceny prawnej w tej kwestii Naczelnego Sądu Administracyjnego.