VII SA/Wa 1874/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r., znak: I[...] odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót pn. "przełączenie pompowni ścieków za [...] do kanału sanitarnego w ul. [...] z obejściem awaryjnym do ul. [...] w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy [...] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] "- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...]stycznia 2016r., znak: [...] , Wojewoda [...]odmówił stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót pn. "przełączenie pompowni ścieków za [...] do kanału sanitarnego w ul. [...] z obejściem awaryjnym do ul. [...] w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy [...] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] ". Od ww. decyzji organu wojewódzkiego odwołanie złożyło [...] . Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ na wstępie przypomniał instytucję stwierdzenia nieważności decyzji a następnie wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm. - według stanu na dzień 29 listopada 2011 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor - [...] - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr ew. [...] położonymi w rejonie ul. [...] w [...] w obrębie ewidencyjnym [...] i [...]. [...] , we wniosku o stwierdzenie nieważności podnosiło, że sporna inwestycja zaprojektowana na działce nr ew. [...]sąsiaduje z działką nr ew. [...] , stanowiącą własność Wnioskodawcy (powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...] ). Ponadto [...] wskazywało, że sieć kanalizacji sanitarnej ingeruje w sieć kanalizacyjną stanowiącą własność wnioskodawcy znajdującą się na działce nr ew. [...] (ul. [...] ). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] , (część graficzna projektu budowlanego - projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 4, karta nr 48; profil podłużny rurociągu tłocznego - rys. nr 5, karta nr 49), wynika, że projektowany rurociąg tłoczny ulega włączeniu do sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez działkę nr ew. [...] (w pasie ul. [...] ). Ww. projekt zagospodarowania terenu (część graficzna projektu budowlanego - projekt zagospodarowania terenu - rys. nr 4, karta nr 48) przewiduje także likwidację odcinka istniejącego rurociągu tłocznego przebiegającego przez działkę nr ew. [...] (w pasie ul. [...] ) o długości ok. 40 m. Wyjaśniono w związku z tym, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ustawodawca wymaga od inwestora złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością. Przepisy ustawy prawo budowlane nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do urządzeń i sieci przebiegających przez działkę inwestycyjną. Natomiast rozstrzyganie wszelkich sporów dotyczących naruszenia posiadania i prawa własności należy do kompetencji sądów powszechnych. Inwestor jak wskazano wyżej złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi, w tym działką nr ew. [...] , na której zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...] , zaplanowano włączenie do istniejącego rurociągu tłocznego. Mając powyższe na uwadze, stwierdzono, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień 29 listopada 2011 r.) Jak wynika z akt sprawy, sporne pozwolenie na budowę zostało poprzedzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] , ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przełączeniu pompowni ścieków za [...] do kanału sanitarnego w ul. [...] z obejściem awaryjnym do ul. [...] w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy [...] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] . Analiza projektu budowlanego wykazała, że sporne przedsięwzięcie nie narusza rażąco warunków określonych w ww. decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Jak wynika z akt sprawy dla spornej inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...]). Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...], nie narusza rażąco przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] , ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego do innego podmiotu niż inwestor, wyjaśniono, że jak wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt IIOSK 932/09), sam brak tożsamości podmiotu wnioskującego o pozwolenie na budowę z podmiotem, na którego rzecz wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być potraktowany automatycznie jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast odnośnie zarzutu rażącego naruszenia 34 ust. 3 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, wyjaśniono, że przepis ten obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę i nie obowiązuje na gruncie obecnego stanu prawnego. Z powyższego względu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r., Nr [...], w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ dalej stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Podkreślić więc należy, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1306/07; wyrok NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 888/07). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania organ II instancji stwierdził, że nie sposób uznać, iż rażącym naruszeniem prawa jest uchybienie wymogom, które jakkolwiek obowiązywały w dacie wydania kontrolowanej decyzji, to jednak nie obowiązują aktualnie. Tego rodzaju uchybienia nie wywołują bowiem szczególnie negatywnych, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutków społeczno - gospodarczych. Ponadto organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie w sytuacji gdy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] znak [...], która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie organu I instancji nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na skarżącego w zakresie ustalenia faktycznego oddziaływania inwestycji /inwestycja zrealizowana/, nie wskazano jakie przepisy o charakterze techniczno - budowlanym mają w sprawie zastosowanie i jaki wpływ powyższe postanowienia mają na prawa i obowiązki skarżącego, - 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zaniechania organu I instancji w zakresie braku ustalenia faktycznego oddziaływania inwestycji na skarżącego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 20] 3 poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 28.06.2015r. w zw .z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. 2015, poz. 443) poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i przyjęcie, że projekt budowlany nie wymaga dokumentacji wskazanej w w/w przepisie podczas gdy w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w/w przepis i wymagał przedłożenia wskazanej dokumentacji przez wnioskującego o pozwolenie na budowę, - art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz. 199 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana również na rzecz [...] sp. z o.o. podczas gdy w/w przepis przewiduje jedynie przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wykluczając przeniesienie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., odmawiającej stwierdzenia na wniosek [...] nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na wykonanie robót pn. "przełączenie pompowni ścieków za [...] do kanału sanitarnego w ul. [...] z obejściem awaryjnym do ul. [...] w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy [...] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...]". Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Charakterystykę tego postepowania zawarł organ odwoławczy w związku z tym nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania. Przypomnieć jedynie należy, że wśród przesłanek nieważności decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. istnieje rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r- Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalonym i niekwestionowanym faktem w rozpoznawanej sprawie jest to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączyła decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przełączeniu pompowni ścieków za [...] do kanału sanitarnego w ul. [...] z obejściem awaryjnym do ul. [...] w ramach zadania "Projekt odprowadzania ścieków z dzielnicy [...] do kanalizacji miejskiej" na działkach nr ew. [...] , obręb [...] położonych w rejonie ul. [...] w [...] . Adresatem tej decyzji była Gmina Miasto [...] . Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została przeniesiona na inwestora. Na marginesie można wskazać, że według dominującego poglądu przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej możliwości. Inwestor czyli [...][...] oraz adresat decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest Gmina Miasto [...] to dwa zupełnie odrębne podmioty prawa. W ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy jest to, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz to, że Gmina Miasto [...] jest właścicielem [...]. Kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot. Pozwolenie na budowę wydane na rzecz podmiotu, który posłużył się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nieposiadającego w ogóle decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważność decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Pogląd o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy inwestor nie posiada własnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lecz przedstawia decyzję skierowaną do innego podmiotu zaprezentowany został w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r., II OSK 1108/06, z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 536/97, z dnia 7 października 2005 r., II OSK 88/05. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie ocenił, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest jasny i nie wymaga wykładni. Podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę musi dysponować własną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydaną na jego wniosek i skierowaną do tego podmiotu. Brak decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej na rzecz inwestora powoduje, że zbędne pozostają rozważania organu nadzorczego dotyczące naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit a ustawy Prawo budowlane. Na marginesie można jedynie wskazać, że tę argumentacje organu odwoławczego Sąd podziela. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym uzasadnieniu co do oceny naruszenia prawa przez Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...]. Z powyższych względów, Sąd mając na uwadze zaprezentowane wyżej stanowisko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - w punkcie II sentencji wyroku.