II OSK 622/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1215/16 w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1215/16, oddalił skargę R. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia M. R., M. C., R. P. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. ([...]) odmawiające wszczęcia na wniosek żalących się i Z. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo-mieszkalnego na magazyn na działce nr ew. [...] w [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] na [...] sp. z o.o. oraz zmienionej decyzją z [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że wnioskodawcy swój interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji wywodzą z faktu zawarcia umów najmu lokali użytkowych w przedmiotowym budynku. Niemniej umowy te zostały zawarte nie przez wnioskodawców, ale przez B. R. i I. P. Natomiast umowa najmu, na którą powołuje się M. C., dotyczy lokalu usługowego w [...]. Pomimo wezwania, nie przedstawiono dokumentów wskazujących na tytuł prawny wnioskodawców do nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania. Organ wyjaśnił, że najem nie stanowi tytułu prawnego, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Najemca lokalu posiada bowiem jedynie prawa zależne od właściciela budynku i mieszkania, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że stronami postępowania są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wnioskodawcy nie wykazali zatem indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Brak przymiotu strony wnioskodawców jest oczywisty i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii legitymacji materialnoprawnej, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie R. P., M. R. i M.C. wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji, rozpatrzenie sprawy na rozprawie, w tym w oparciu o art. 135 w zw. z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skarżący wskazali na sprzeczność inwestycji z miejscowym planem, utrudnienia komunikacyjne i rodzinne powiązania inwestora ze Starostą K. Podkreślili, iż każdy, którego prawo własności (ewentualnie dzierżawa) ograniczone jest planem, ma prawo zgodnie z art. 7 i 8 k.p.a. oczekiwać, iż inni znajdujący się w obszarze tego samego planu mają te same ograniczenia, czyli muszą się stosować do tych samych zapisów. Jest to prawo nabyte i żaden organ w myśl art. 7 k.p.a. nie może stanowić wyjątku dla obojętnie jakiego właściciela nieruchomości objętego tym planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne jest bowiem stanowisko organów, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2013r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornego obiektu. Sąd wskazał, że pojęcie strony definiuje art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Stanowi on, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, niemniej nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest pozwolenia na budowę. Tym samym zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (jak i stwierdzenia nieważności takiej decyzji) mogą być osoby spełniające kumulatywnie dwie przesłanki. Po pierwsze muszą być to podmioty enumeratywnie w nim wymienione tj. wyłącznie inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości. Po drugie nieruchomości ww. podmiotów muszą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Brak wystąpienia choćby jednej z powyższych przesłanek wyłącza możliwość uznania danej osoby za stronę w takim postępowaniu. Jak wynika z ustaleń organów, poczynionych na podstawie informacji udzielonych przez wnioskodawców, nie są oni żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Do akt zostały bowiem złożone dokumenty potwierdzające wyłącznie zawarcie umów najmu lokali w spornym obiekcie i to nie przez samych wnioskodawców, ale przez B. R. i I. P. Wnioskodawcy nie dysponują zatem żadnym z uprawnień wyszczególnionych w ww. przepisie. M.C. również przedstawił umowę najmu, która nawet nie dotyczyła spornego obiektu. Oznacza to, zdaniem Sądu, że nie została spełniona pierwsza z opisanych wyżej przesłanek. Tym samym należało zgodzić się z organami, że skarżący nie należą do kręgu podmiotów mających interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r. i fakt ten jest oczywisty, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a. Odnośnie zarzutów skargi Sąd wskazał, że odnoszą się one do kwestii materialnoprawnych, a takie nie mogły być badane w tej sprawie. Skargą kasacyjną R. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, wyrażające się w: 1) naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegające na: a) dokonaniu przez Sąd I instancji (na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r., znak: [...]w materii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowo- mieszkalnego na magazyn na działce nr ew.[...]) zawężającej wykładni wskazanej w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż powyższa regulacja in ius stanowi jedyną materialnoprawną podstawę ustalenia katalogu stron w postępowaniu, którego przedmiot stanowi stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, w szczególności, iż katalog osób mających legitymację do stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę a finalnie krąg osób, którym w związku z posiadanym interesem prawnym, przysługiwać będzie przymiot strony w powyższej kategorii postępowaniu, będzie tożsamy z katalogiem podmiotów, które w oparciu o regulację art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane posiadają status stron w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielających pozwolenia na budowę, tj. status stron w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przysługiwał będzie jedynie inwestorowi, właścicielom, użytkownikom wieczystym, oraz zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji; b) braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius w postaci art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, tj. regulacji materialnoprawnych wyznaczających interes prawny innych podmiotów niż objętych hipotezą art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiot stanowi stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, w szczególności regulacji materialnoprawnych kształtujących interes prawny w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, osób, których uprawnienia również wynikające ze stosunków obligacyjnych określonych na kanwie regulacji prawa cywilnego materialnego są zagrożone mocą oddziaływania obiektu, którego projekt budowlany został zatwierdzony oraz pozwolenie na budowę zostało udzielone mocą objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, "która to dokonana przez Sąd I instancji zawężająca wykładnia regulacji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane"; c) brak dokonania przez Sąd I instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w pkt b regulacji in ius skutkowały: - uznaniem przez Sąd I instancji, iż po stronie skarżącego R. P. brak jest interesu prawnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z [...] marca 2013 r., a finalnie materialnoprawnych podstaw wyznaczających status skarżącego jako strony w rzeczonym postępowaniu nadzwyczajnym w związku z faktem: braku posiadania przez skarżącego statusu podmiotu określonego na kanwie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; posiadaniem przez skarżących jedynie statusu najemcy lokali usługowych, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowiącego przedmiot wspomnianej decyzji Starosty K., objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności objętego badaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a finalnie: - uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości materialnoprawnej rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznym postanowieniu GINB z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K., która to ocena merytoryczna determinowała finalnie rozstrzygnięcie w materii oddalenia skargi skarżącego, w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni regulacji art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, w tym również w świetle łącznej interpretacji wskazanej regulacji in ius oraz pozostałych regulacji materialnoprawnych określających interes prawnych osób trzecich w postępowaniu w materii zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, określonych w petitum zarzutu kasacyjnego (jak również w świetle aprobowanego w orzecznictwie stanowiska): - status stron w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę nie może być oceniany jedynie przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i ograniczony jedynie do kręgu podmiotów objętych hipotezą przedmiotowej regulacji, lecz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie przepisu art. 28 k.p.a., a także leges speciales wyrażonych na kanwie ustawy Prawo budowlane, w szczególności wspomnianej regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a także regulacji cywilnoprawnych oraz wynikających innych ustaw a ponadto ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie może naruszać postanowień art. 28 k.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, Ergo Sąd I instancji w następstwie zawężającej wykładni regulacji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz braku dokonania kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a. a także art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznał prawidłowość materialnoprawną stanowiska inkorporowanego w postanowieniu GINB z dnia [...] marca 2016 r. [...] uznającego brak interesu prawnego skarżącego w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K., a finalnie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji rzeczonego postanowienia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, która to ocena determinowała treść oraz kierunek rozstrzygnięcia Sądu I instancji w zakresie oddalenia skargi skarżącego, w sytuacji gdy : - w świetle kumulatywnej, dokonanej propter legem interpretacji wyszczególnionych w poprzedzającym akapicie regulacji in ius po stronie skarżącego zaistniał interes prawny w stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji Starosty K., wyznaczający status skarżącego jako strony w rzeczonym postępowaniu, który to interes prawny R. P. determinowany był okolicznością posiadania przez skarżącego statusu najemcy wspólnie z żoną I. P. (na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej), oraz w ramach prowadzonej w sposób zorganizowany ciągły działalności gospodarczej lokalu użytkowo-usługowego znajdującego się w bezpośrednim obszarze oddziaływania obiektu, objętego decyzją Starosty K. (objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozpatrywanego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego), którego zakres korzystania z przedmiotowego lokalu usługowo-użytkowego zgodnie z treścią stosunku obligacyjnego najmu zostanie znacząco ograniczony, w związku m.in. z zaistniałymi utrudnieniami ruchu, generowanymi przez inwestycję, której realizacja spowodowała trudności z miejscami parkingowymi, a finalnie dostęp klientów oraz dostawców do lokalu objętego najmem przez skarżącego, wpływający na ograniczenia w zakresie swobody prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, a więc: - okolicznością posiadania przez skarżącego R. P. statusu osoby, której uprawnienia wynikające z prowadzonej działalności gospodarczej, w tym: uprawnienie do prowadzenia swobodnej, nieograniczonej działalności, w tym decydowania o przedmiocie działalności, a także rozpoczęciu i zakończeniu wskazanej działalności gospodarczej, a także uprawnienia wynikające ze stosunku najmu, w szczególności uprawnienia do korzystania z objętego najmem lokalu w określonym celu związanym z prowadzoną działalnością zawodową i zarobkową, zostaną ograniczone w bezpośredniej relacji z obowiązywaniem w obiegu prawnym decyzji Starosty K., a także mającego przymiot ostatecznego postanowienia GINB z dnia [...] marca 2016r. odmawiającego wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Starosty K., tj. podmiotu objętego hipotezą art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 22 i 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Sąd I instancji w konsekwencji uznał prawidłowość materialnoprawną wskazanego ostatecznego postanowienia GINB z dnia [...] marca 2016 r.. w sytuacji gdy: - w związku z błędną wykładnią przez GINB problematyki interesu prawnego skarżącego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. wskazane postanowienie GINB winno zostać objęte uchyleniem w trybie art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.; 2) naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 18,19 oraz ust. 21 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. z 17 lipca 2015 r. w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. zw. z art. 157 ust. 2 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a., wyrażającym się w: a) braku dokonania przez Sąd I instancji na etapie badania legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r. kumulatywnej subsumpcji wskazanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, a mianowicie: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. zw. z art. 157 ust. 2 zdanie 2 k.p.a., który to brak łącznego zastosowania wyszczególnionych regulacji skutkował: - uznaniem przez Sąd I instancji, iż zasadniczy warunek konieczny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. stanowiło istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego jako podmiotu dochodzącego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, która to sformułowana przez Sąd I instancji interpretacja przesłanek do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności wskazanej decyzji, skutkowała sformułowaniem przez Sąd I instancji stanowiska merytorycznego uznającego, iż ostateczne postanowienie GINB z dnia [...] mara 2016 r. cechuje się prawidłowością materialnoprawną, w szczególności, iż rozstrzygnięcie inkorporowane w treści przedmiotowego postanowienia GINB zostało oparte na wszechstronnej, prawidłowej interpretacji oraz prawidłowym zastosowaniu właściwych regulacji materialnoprawnych, a która to ocena merytoryczna Sądu I instancji determinująca rozstrzygniecie w zakresie oddalenia skargi R. P. na wskazane ostateczne postanowienie sformułowana została w warunkach pominięcia poddania przez Sąd I instancji w ramach przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r. analizy relewantnego z punktu widzenia materii niniejszej sprawy zagadnienia, a mianowicie: kwestii wystąpienia podstaw do wszczęcia przez GINB postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji Starosty K. z urzędu w trybie art. 157 ust. 2 zdanie 2 k.p.a. w kontekście wskazanych przez skarżącego istotnych naruszeń prawa, które to istotne naruszenie prawa obejmowało jak wskazał uprzednio skarżący istnienie sprzeczności wskazanej decyzji Starosty K. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. istnienie stanu prawnego niezgodnego z regulacją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane; wystąpienia niezgodności projektu zagospodarowania działki, na której realizowana została objętą przedmiotem decyzji Starosty K. rozbudowa z przepisami techniczno-budowlanymi, określającymi zasady usytuowania oraz sposób organizacji miejsc postojowych na wskazanej działce objętej realizacją rozbudowy, tj. wspomnianą regulacją art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 18,19 oraz ust. 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd I instancji nie dokonując kumulatywnej subsumpcji wskazanych regulacji in ius w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 18, 19 oraz ust. 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 157 ust. 2 zd. 2 k.p.a. uznał finalnie, iż ocena merytoryczna inkorporowana w treści ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r. dotycząca braku istnienia materialnoprawnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. ma charakter propter legem, a finalnie wskazane postanowienie winno jako prawidłowe pod kątem materiaInoprawnym zostać utrzymane w obiegu prawnym, w sytuacji gdy przedmiotowe postanowienie GINB zostało wydane w sytuacji braku pominięcia wystąpienia przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa, obejmującego naruszenie wspomnianych regulacji art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz ust. 18, 19 oraz ust. 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, kreującej podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przez GINB decyzji Starosty K. z urzędu w trybie art. 157 ust. 2 k.p.a. W rezultacie Sąd I instancji uznał prawidłowość materialnoprawną ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r., w sytuacji gdy wskazane postanowienie jako wydane w warunkach pominięcia naruszenia wskazanych powyżej regulacji in ius, a ostatecznie w warunkach pominięcia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z urzędu winno zostać objęte uchyleniem w trybie art. 145 ust. 1 pkt 1a p.p.s.a.; II. prawa procesowego mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, wyrażające się w: 1) naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. polegające na: a) uznaniu przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r. iż: - rozstrzygniecie inkorporowane w treści wyszczególnionego postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. wydane zostało w oparciu o prawidłową, holistyczna ocenę istoty sprawy, w szczególności, iż: - GINB oparł zawarte w treści rzeczonego ostatecznego postanowienia z [...] marca 2016r. w materii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. na wszechstronnej ocenie relewantnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy aspektów, a mianowicie: aspektu dotyczącego tytułu prawnego skarżącego R. P. do lokalu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w oparciu o objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K., poddanym rozpoznaniu przez GINB, a finalnie także aspektu dotyczącego posiadania przez skarżącego statusu osoby objętej hipotezą art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane; aspektu dotyczącego relacji pomiędzy inwestycją realizowaną w oparciu o objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją Starosty K., poddaną rozpoznaniu przez GINB, a zaistniałymi ujemnymi skutkami po stronie skarżącego, obejmującymi ograniczenie w możliwości niezakłóconej realizacji umowy najmu, a także prowadzenia w sposób zorganizowany i ciągły działalności gospodarczej, aspektu dotyczącego związku pomiędzy wskazanymi przez skarżącego naruszeniami prawa, jakimi dotknięta była decyzja Starosty K., a zaistniałymi ujemnymi skutkami po stronie skarżącego, obejmującymi ograniczenie w możliwości niezakłóconej realizacji umowy najmu, a także prowadzenia w sposób zorganizowany i ciągły działalności gospodarczej w sytuacji gdy: szczegółowa analiza stanu sprawy prowadzi do konkluzji, iż na etapie obejmującym wydanie ostatecznego postanowienia z dnia [...] marca 206 r. GINB nie dokonał szczegółowego zbadania oraz ustalenia: czy R. P. posiadał tytuł prawny do lokalu użytkowo-usługowego znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej w oparciu o objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzję Starosty K., poddaną rozpoznaniu przez GINB, w szczególności czy R. P. był stroną umowy najmu, a także, czy realizował przedmiot najmu w ramach prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły działalności gospodarczej; czy w następstwie realizowanej inwestycji po stronie R. P. wystąpiły ujemne skutki wyrażające się w ograniczeniu możliwości niezakłóconej realizacji stosunku obligacyjnego najmu oraz w zakresie prowadzonej w sposób zorganizowany oraz ciągły działalności gospodarczej, w szczególności w kontekście powstałych utrudnień komunikacyjnych, ograniczając się jedynie do okoliczności zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w obszarze oddziaływania inwestycji przez I. P., bez zbadania czy tytuł prawny R. P. nie wynikał z łączącej skarżącego z I. P. wspólności majątkowej małżeńskiej i czy R. P. faktycznie wykonywał przedmiot najmu wskazanego lokalu a także, czy posiadał status przedsiębiorcy. W opozycji zatem do oceny sformułowanej przez Sąd I instancji i determinującej treść i kierunek zawartego w wyroku Sądu I instancji rozstrzygnięcia GINB wydał ostateczne postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. w warunkach: braku szczegółowej weryfikacji kluczowych kwestii niezbędnych dla kompleksowego i akuratnego ustalenia okoliczności kształtujących interes prawny skarżących, w szczególności wyznaczających materialnoprawne podstawy wskazanego interesu prawnego. Finalnie Sąd I instancji uznał legalność i prawidłowość ostatecznego postanowienia GINB, w sytuacji gdy w związku z zaistniałymi naruszeniami art. 156 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. wskazane postanowienie ostateczne winno być uchylone w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a.; b) uznaniu przez Sąd I instancji na etapie przeprowadzonej kontroli legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości ostatecznego postanowienia GINB z [...] marca 2016 r., iż: - rozstrzygnięcie inkorporowane w treści wyszczególnionego postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. wydane zostało w oparciu o prawidłową, holistyczną ocenę istoty sprawy, w szczególności: - w oparciu o uwzględnienie całokształtu aspektów prawnych, w sytuacji gdy: - analiza stanu sprawy prowadzi do konkluzji, iż GINB wydając ostateczne postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nie poddał analizie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w materii stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z urzędu, w szczególności: - nie poddał analizie, czy wskazane przez skarżącego naruszenia regulacji in ius w postaci art. 35 ust. 1 oraz ust.2 ustawy Prawo budowlane, a także ust. 18, ust. 19 oraz ust. 21 wyszczególnionego rozporządzenia w sprawie lokalizacji budynków nie stanowią przesłanki rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego wszczęcie z urzędu w trybie art. 157 ust. 2 zd. 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K.; W konsekwencji w opozycji do stanowiska Sądu I instancji, na etapie wydania ostatecznego postanowienia przez GINB została naruszona zasada, w myśl której w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek, organ nie może ograniczyć się wyłącznie do podniesionych we wniosku zarzutów, organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. Mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa obowiązkiem organu jest rozpoznanie istoty sprawy, w tym przypadku - podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 1994 r. w sprawie III SA 1111/93, ONSA1995/3/120). W konsekwencji ostateczne postanowienie GINB w związku z zaistniałym naruszeniem reguł in procedendo winno zostać objęte uchyleniem w oparciu o regulację art. 145 ust. 1 pkt 1c p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych (tj. przy uwzględnieniu stawek określonych w regulacji art. 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu). W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2020 r. R. P. podtrzymał wniesioną skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z ust. 18,19 oraz ust. 21 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 145 ust. 1 pkt 1a) p.p.s.a. zw. z art. 157 ust. 2 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1 p.p.s.a. a nadto art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów w ocenie skarżącego spowodowało błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] marca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego poprzez zabudowę istniejącego podcienia w budynku usługowo-mieszkalnym na magazyn na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], przeniesionej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wywodził z faktu zawarcia umowy najmu lokalu w budynku handlowo-usługowym położonym na działce nr [...]w [...] przy ul. K.[...] i prowadzenia w nim działalności handlowej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia / przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i stan prawa w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101 ). Wymóg ten dotyczy zarówno organu administracji publicznej jak i Sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ta generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dopiero zatem wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9. Przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez dokonanie jego zawężającej wykładni. Sąd pierwszej instancji - podobnie jak i organy administracji - zasadnie stwierdził, że legitymację danego podmiotu do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę należy oceniać w świetle regulacji zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś w świetle art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane reguluje kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a tym samym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Przepis art. 61 a k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Skarżący nie należy do żadnej z kategorii ściśle - z woli ustawodawcy - określonych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Skoro oprócz inwestora, stroną w takim postępowaniu mogą być wyłącznie: właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania obiektu, to należy wykluczyć z kręgu stron osoby mające inny tytuł prawny do nieruchomości niż tytuły wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Podkreślić należy, iż sama tylko okoliczność znajdowania się danej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu (rozumianego stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane) objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie daje podstaw do przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jeśli nie należy do katalogu osób wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W tym stanie prawnym skarżący będący mężem najemczyni lokalu użytkowego (z którą wiąże go wspólność majątkowa) nie mógł skutecznie zainicjować wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zasadne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż najemcy lokalu nie należą do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Najemca to strona stosunku zobowiązaniowego łączącego go z wynajmującym i umowa najmu nie daje najemcy przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Najemca posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego właścicielem budynku, a wynikające z łączącego ich stosunku zobowiązaniowego (por. wyroki NSA: z dnia 27 marca 2012r. sygn. akt II OSK 40/11; z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1646/17). Tym samym najemcom i małżonkom najemców nie przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Na rozumienie i ustalanie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ze względów wyżej wskazanych nie może mieć wpływu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 22 Konstytucji RP, z których wynika ogólna wolność działalności gospodarczej. O ile natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że w sytuacji, gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony, lecz treść żądania uprawdopodobnia określoną w art. 156 § 1 k.p.a. wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, organ winien rozważyć wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.), to podniesienie ogólnie we wniosku o stwierdzenie nieważności bliżej nieokreślonego przypuszczenia niezgodności przedmiotowej decyzji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia przypisania organowi naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy zarzuty kasacyjne nie są usprawiedliwione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.