II OSK 607/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 478/17 w sprawie ze skarg L. I. N. i J. M. B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ol 478/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skarg L. I. N. i J. M. B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w O., organ odwoławczy) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargi. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 października 2016 r., uchylający decyzję SKO w O. z [...] maja 2016 r., nr [...]. Decyzją tą SKO w O. uchyliło decyzję organu I instancji z [...] marca 2016 r., uchylającą własną decyzję organu I instancji z [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy brojlerów kurzych w G. przez budowę dodatkowego budynku inwentarskiego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb G., i odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia. Według Sądu I instancji, wyrok ten wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że stanowiący podstawę wznowienia postępowania fakt eksploatacji na działce nr [...], obręb G., dwóch kurników, które nie zostały uwzględnione w toku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, takich okoliczności nie stanowi. Według Sądu I instancji, wynika to w sposób jednoznaczny z przywołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 976/16. Tym samym, zaskarżoną decyzję Kolegium, Sąd I instancji uznał za prawidłową. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że emisja odorów z zakładów zajmujących się produkcją zwierzęcą jest okolicznością powszechnie znaną. Z tego powodu powinna być ona analizowana przez organ I instancji na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] listopada 2014 r. Według Sądu I instancji, nie sposób uznać, że jest to okoliczność nowa, istniejąca w dniu wydania decyzji, lecz nieznana organowi I instancji. Odmienna ocena dowodu, który istniał w dniu wydania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej J. M. B. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie: – art. 153 p.p.s.a. przez uznanie, że przedmiot sprawy jest tożsamy z przedmiotem sprawy toczącej się przed WSA w Olsztynie pod sygn. akt "SA/Ol 976/16" w związku z czym Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, jest związany oceną prawną dokonaną przez WSA w Olsztynie w sprawie "SA/Ol 976/16", – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 § pkt 5 k.p.a., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że podstawą wznowienia postępowania winien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., – art. 7 k.p.a. przez uznanie, że organ administracji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, – art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie konieczności rozważenia zebranego materiału dowodowego pod kątem innej niż wynikająca z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., – art. 135 p.p.s.a. przez niedokonanie analizy podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w kontekście fałszywych podstaw faktycznych do jej wydania (raport oparty na niezupełnej informacji o stanie faktycznym co do ilości kurników na obszarze objętym raportem), a w konsekwencji brak weryfikacji zasadności zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1) rozpoznanie skargi, 2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd I instancji był zobowiązany zweryfikować podstawy prawne skargi, wskazywane przez skarżących, a następnie rozważyć czy subsumcja stanu faktycznego sprawy do wskazywanych przepisów prawa, dokonana przez skarżących, odpowiada aktualnemu stanowi prawnemu i faktycznemu sprawy. Sąd I instancji poprzestał jedynie na ocenie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomijając wszelkie inne okoliczności sprawy. W tym kontekście pominięcie opinii sanitarnej z [...] października 2015 r. tylko i wyłącznie ze względu na fakt, że została ona wydana po wydaniu pierwotnej decyzji, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Sąd I instancji, rozważając zasadność skargi wskazał, że jest związany treścią wyroku WSA w Olsztynie w sprawie "SA/Ol 976/16" i dokonaną w nim oceną prawną stanu faktycznego. Zasadność tej tezy budzi wątpliwość, bowiem niniejsza sprawa dotyczy legalności innej decyzji, a to decyzji SKO w O. z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Zasadniczą kwestią, podlegającą rozpoznaniu przez Sąd, była legalność wznowienia postępowania w sprawie, nie zaś legalność decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W związku z tym rozważania Sądu I instancji w kwestii oceny przeprowadzonych przez organy administracji dowodów pozostają bez wpływu na ocenę zasadności skargi. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszym przypadku rozważenia wymaga czy przedstawione przez stronę będącą inwestorem dowody, stanowiące podstawę faktyczną wydania decyzji, nie były fałszywe, co uzasadnia oparcie podstawy wznowienia postępowania na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i raport uzupełniający pozostają w sprzeczności z przedłożoną przez skarżących opinią sanitarną. Raport, będący podstawą wydania pierwotnej decyzji, sporządzony został z pominięciem istotnych informacji o istniejących w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji dwóch kurnikach mających istotny, zdaniem skarżących, wpływ na środowisko. Opinia sanitarna jednoznacznie wskazuje na znaczący wpływ istnienia tych kurników na środowisko i ludzi. Pominięcie ich w raporcie powoduje, że jest on oparty na fałszywych przesłankach służących ocenie jego oddziaływania na środowisko i najbliższe otoczenie oraz mieszkających w pobliżu ludzi. Powoduje to istotną wątpliwość co do przyjętej przez organ odwoławczy koncepcji podstawy wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek uzasadniających to wznowienie. Sąd I instancji powinien był rozważyć również tę kwestię. W piśmie z [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył wniosek w uzupełnieniu skargi kasacyjnej i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej skarżącego kasacyjnie (J. M. B.) na rozprawie. W piśmie z [...] lutego 2018 r. SKO w O. przedstawiło odpowiedź na skargę kasacyjną i wniosło o odrzucenie, ewentualnie oddalenie, skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie wskazał, na wstępie swoich rozważań na str. 7 uzasadnienia wyroku, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 października 2016 r., sygn. II SA/Ol 976/16, uchylający decyzję SKO w O. z [...] maja 2016 r., nr [...]. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1751/17, LEX nr 2718430). Skarżący kasacyjnie błędnie zarzuca, że przedmiot sprawy nie jest tożsamy z przedmiotem sprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pod sygn. akt "SA/Ol 976/16". Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje to, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie, zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., w całej treści skargi kasacyjnej nie przytoczył poprawnie sygnatury wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 października 2016 r. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie przepis "art. 145 § pkt 5", podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że w podstawą wznowienia postępowania powinien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie nie powiązał treści tego zarzutu z przepisami p.p.s.a., które stosował Sąd I instancji. Sąd I instancji nie stosował art. 145 k.p.a., lecz kontrolował jego stosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji. Nową okolicznością istotną dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, czyli mógł spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1671/18, LEX nr 2696297). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. II SA/Ol 976/16, wyjaśnił, że podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 1987 r., IV SA 436/87, że "odmienna ocena przez stronę dowodu, który istniał w dniu wydawania decyzji i był znany organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia wznowienia postępowania". Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie mamy zatem do czynienia z próbą przeprowadzenia przez Kolegium ponownej oceny materiału dowodowego, znanego już organowi z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co w ocenie Sądu jest nieskuteczne. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził na str. 9 uzasadnienia wyroku, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że stanowiący podstawę wznowienia postępowania fakt eksploatacji na działce nr [...], obręb G., dwóch kurników, które nie zostały uwzględnione w toku przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, takich okoliczności nie stanowi. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że z okoliczności sprawy wynika, że podstawą wznowienia postępowania powinien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Kwestia ta została przesądzona w sposób wiążący w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 października 2016 r., sygn. II SA/Ol 976/16, odmienny od tego, który został przedstawiony w skardze kasacyjnej. Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że rozważenia wymaga, czy przedstawione przez inwestora dowody, stanowiące podstawę faktyczną wydania decyzji, nie były fałszywe, co uzasadniałoby oparcie podstawy wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, według którego warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 440/16, LEX nr 2431888). Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, podziela zaprezentowany wyżej pogląd. Oznacza to, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania, w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może tego dokonać organ właściwy do wznowienia postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku powody, dla których uznał decyzję SKO w O. z [...] marca 2017 r., nr [...], za prawidłową. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywnioskować, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Sąd I instancji zasadnie więc uznał za prawidłową decyzję SKO w O. z [...] marca 2017 r. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia prawa. Sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę, a w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargi L. I. N. i J. M. B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.