II GSK 3490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 306/17 o odrzuceniu skargi [A] Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkół postanawia oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 306/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę [A] Sp. z o.o. w W. na czynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkół. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że jest organem prowadzącym niepubliczne szkoły policealne na terenie Miasta Bydgoszcz. Jednostka samorządu udzielająca dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą, tj. Miasto Bydgoszcz na prawach powiatu, nie prowadzi własnych szkół tego rodzaju i typu, jak prowadzone przez skarżącą. Z załączonego do skargi pisma z 8 lutego 2017 r. Urzędu Miasta Bydgoszcz, skarżąca uzyskała informację, że Miasto Bydgoszcz dla niepublicznych szkół policealnych dla dorosłych kształcących w systemie zaocznym ustaliło, że powiatem właściwym dla ustalenia kwoty dotacji jest Miasto Kielce. Na podstawie przekazanej przez Urząd Miasta Kielce informacji o wysokości podstawowej kwoty dotacji określono stawkę dotacji w wysokości podstawowej kwoty dotacji dla ww. typu i rodzaju szkół w wysokości 50% tej kwoty, która wyniosła 33,70 zł. W piśmie tym, jako podstawę prawną wskazano art. 90 ust. 3 i art. 78 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.). Zdaniem spółki, przysługuje jej skarga na ustalenie przez Prezydenta Miasta Kielce podstawowej kwoty dotacji, ponieważ jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo do wniesienia skargi wypływa z treści art. 90 ust. 11 u.s.o. Spółka podniosła, że Prezydent Miasta Kielce naruszył przepis art. 78b ust. 3 i ust. 10 u.s.o. poprzez ustalenie podstawowej kwoty dotacji niezgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie i poprzez zaniżenie podstawowej kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym. Spółka przedstawiła argumenty wykazujące jej zdaniem, że do ustalenia kwoty dotacji Prezydent Miasta Kielce nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących. Sąd I instancji odrzucił skargę wskazując, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia wysokości dotacji dla skarżącej dokonał organ bydgoski, dając temu wyraz w piśmie z dnia 8 lutego 2017 r., korzystając z kwot ustalonych przez Prezydenta Miasta Kielce. Czynność Prezydenta Miasta Kielce nie odnosiła się zatem bezpośrednio do skarżącej spółki i nie była do niej wprost skierowana. Zauważył też, że czynność Prezydenta Miasta Kielce miała tu tylko charakter informacyjny i posiłkowy dla ustalenia wysokości dotacji przez organ bydgoski. Dla skarżącej spółki ustalenia wysokości kwoty dotacji dokonał w świetle art. 90 ust. 3 u.s.o. organ bydgoski. W żaden sposób nie uczynił tego organ kielecki, ponieważ jego czynność posłużyła tylko organowi bydgoskiemu do czynienia własnych ustaleń. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Miasto Bydgoszcz poinformowało (we własnym zakresie) o wysokości kwoty dotacji, jaka będzie miała ewentualnie zastosowanie dla szkoły prowadzonej przez skarżącą. Spółka nie może więc skutecznie kierować merytorycznych zarzutów w kwestii sposobu ustalania wysokości stawki dotacji wobec czynności Prezydenta Miasta Kielce, bo to nie ten organ ustalił je dla spółki. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie posiada wymaganego przez art. 50 § p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), interesu prawnego do zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta Kielce do sądu administracyjnego, gdyż spółka nie była jej adresatem i czynność ta nie dotyczyła jej praw i obowiązków, zaś brak interesu prawnego spółki powoduje niemożność skutecznego zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta Kielce w kontekście powoływanego przez stronę art. 90 ust 11 u.s.o. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga wniesiona została zatem przez podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, co czyni ją niedopuszczalną i zobligowało Sąd do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności administracyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: - art. 90 ust. 11 w zw. z art. 78b ust. 3 i w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez brak przeprowadzonej wykładni tego przepisu i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że przepis art. 90 ust. 11 nie dotyczy czynności ustalenia wysokości dotacji (określonej w art. 90 ust. 3), i która to czynność ma zdaniem Sądu charakter materialno- techniczny, wbrew przepisowi art. 90 ust. 11 u.s.o. - art 90 ust. 3 i w zw. z art. 78b ust. 3 i art. 89b poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ dotujący - Prezydent Miasta Bydgoszcz, dokonuje samodzielnie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla skarżącej, a ustalenie tej kwoty dokonane przez Prezydenta Miasta Kielce nie ma zastosowania dla skarżącej, a dla Prezydenta m. Bydgoszcz ma jedynie charakter pomocniczy, II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 132 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 160 ustawy p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, gdy przepisy nakazują wydanie wyroku także w przypadku stwierdzenia przez sąd braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej, a więc niespełnienia przesłanki o charakterze materialnoprawnym, - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 u.s.o.; - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie, że strona nie ma interesu prawnego do zaskarżenia czynności organu - Prezydenta Miasta Kielce, - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 poprzez brak zastosowania środków określonych w ustawie, to jest brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności; - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z tej przyczyny, iż skarga została wniesiona przez podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia, i w konsekwencji odrzucenie skargi, - art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada wymaganego interesu prawnego do zaskarżenia czynności administracyjnej, - art. 134 poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. naruszenia art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78b ust. 3 i art. 89b oraz w zw. z art. 90 ust. 11, stanowiących podstawę materialnoprawną skargi, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do przepisów art. 90 ust. 11 u.s.o., stanowiących podstawę formalnoprawną do wniesienia skargi, oraz do przepisów art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78b ust. 3 i art. 89b, stanowiących podstawę materialnoprawną skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Natomiast w sprawie istoto sporu sprowadza się do ustalenia, czy [A] Sp. z o.o. w W., prowadząca niepubliczne szkoły policealne na terenie Miasta Bydgoszcz miała interes prawny we wniesieniu, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 90 ust. 11 u.s.o., skargi na czynność Prezydenta Miasta Kielce w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznch w systemie zaocznym na rok 2017. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżąca prowadzi na terenie Miasta Bydgoszcz niepubliczne szkoły policealne dla dorosłych. Na tym terenie Miasto Bydgoszcz nie prowadzi tego rodzaju szkół, dlatego też, stosownie do art. 90 ust. 3 w zw. z art. 78a ust. 7 i 8 u.s.o. stawki dotacji dla takiego rodzaju szkół ustaliło w oparciu o stawki ustalone przez Miasto Kielce, które jest powiatem najbliższym i właściwym dla ustalenia podstawowej stawki dotacji dla Miasta Bydgoszcz. Wobec tego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca nie miała wymaganego art. 50 § 1 p.p.s.a. interesu prawnego we wniesieniu skargi na czynność Prezydenta Miasta Kielce. Jak to już wskazał WSA, zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. akt: OSK 1437/04, wyrok NSA z 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. sygn. akt: II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym tej sprawy zasadnie Sąd I instancji przyjął, że spółka występująca jako organ prowadzący szkołę na terenie Miasta Bydgoszcz nie mogła kwestionować czynności ustalenia kwoty dotacji dokonanej przez Prezydenta Miasta Kielce, skoro jednostką samorządu udzielającą dotacji dla szkół prowadzonych przez skarżącą jest Miasto Bydgoszcz. Zasadny jest pogląd, że o dotację dla szkoły może wystąpić organ ją prowadzący, który ponosi też odpowiedzialność za jej niewłaściwe wykorzystanie, a stanowisko, zgodnie z którym organy prowadzące szkoły mają interes prawny w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy jednak podkreślić, że – tak jak wskazano to wyżej – organ prowadzący szkołę ma interes prawny w zaskarżeniu czynności ustalenia kwoty dotacji dokonanej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, na terenie której daną szkołę prowadzi podmiot wnoszący skargę. W rozpoznawanej sprawie wysokość dotacji dla policealnych szkół dla dorosłych ustaliło Miasto Bydgoszcz, które nie prowadzi własnych szkół tego rodzaju, dlatego też – będąc zobowiązanym w oparciu o art. 90 ust. 3 zd. 2 u.s.o. – do ustalenia wysokości dotacji w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę, wskazało Miasto Kielce jako powiat właściwy do ustalenia podstawowej kwoty dotacji. Należy wskazać, że na mocy art. 90 ust. 4 u.s.o. ustawodawca obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia m. in. trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji. Także wybór najbliższej gminy, która dostarcza danych porównawczych, ma bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości dotacji, a tym samym na jej ostateczną kwotę. Wskazując na powyższe w rozpoznawanej sprawie to Miasto Bydgoszcz było więc zobowiązane do wskazania kryteriów (sposobu) wyboru najbliższej gminy, której wydatki bieżące na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju będą stanowiły podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wskazując na powyższe należało uznać, że skarżąca spółka nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi na czynność Prezydenta Miasta Kielce w zakresie ustalania wysokości dotacji dla szkół ponadgimnazjalnych, skoro właściwą jednostką samorządu terytorialnego ustalającą wysokość takich dotacji dla szkół na terenie prowadzonym przez skarżącą spółkę było Miasto Bydgoszcz. Z tych wszystkich względów działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.