II SA/Ke 306/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB w Kielcach) uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB w Kielcach) z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zmarłego H. G., zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB w Kielcach z dnia [...] . znak: [...] i jednocześnie zobowiązujące M. G. do przedłożenia dokumentu ustalającego grono spadkobierców po zmarłym H. G. oraz uchylające postanowienie PINB w Kielcach z dnia 08.01.2016r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane w ramach tego postępowania. Jednocześnie, tym samym postanowieniem, ŚWINB w K. umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podniósł, że prawomocną decyzją z dnia [...] PINB w Kielcach nałożył na H. G. obowiązek wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w msc. [...] 14a gm. G. do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec niewykonania obowiązku przez H. G. organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, w ramach którego postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016r. nałożył na zobowiązanego H. G. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Z uwagi na śmierć zobowiązanego wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016r. PINB w Kielcach zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do H. G., zobowiązując M. G. do przedłożenia dokumentu ustalającego grono spadkobierców po zmarłym H. G. i jednocześnie uchylając postanowienie PINB w Kielcach z dnia 8 stycznia 2016r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zażalenie na to postanowienie złożyła M. G., wnosząc o umorzenie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 7 i art. 12 § 1 kpa w związku z art. 56 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), w stopniu który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, skoro znany jest spadkobierca po zmarłym zobowiązanym. Zgodnie z zasadami dziedziczenia ustawowego, regulowanego przepisami Kodeksu cywilnego, po zmarłym małżonku w pierwszej kolejności do spadku zostają powołani małżonek i zstępni. Zdaniem ŚWINB nie jest rzeczą organu uregulowanie stanu prawnego po zmarłym. Zobowiązanie M. G. w treści rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia do przedłożenia dokumentu ustalającego grono spadkobierców nie ma podstawy prawnej. Zarówno akt poświadczenia dziedziczenia, jak i orzeczenie sądu w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku mają charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organ sam w toku podejmowanych czynności jest w stanie ustalić krąg spadkobierców ustawowych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zezwala wierzycielowi na to, by nie czekając na postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wskazał osobę, którą uważa za spadkobiercę zmarłego zobowiązanego, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek. Skoro zatem organowi egzekucyjnemu znany jest spadkobierca zobowiązanego, tj. małżonek w osobie M. G., to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zmarłego H. G., zobowiązanego do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym - poprzez wykonanie przeróbek budynku gospodarczego. Organ egzekucyjny, jakim jest PINB w Kielcach, winien w ramach posiadanych kompetencji ustalić krąg spadkobierców ustawowych i względem nich, po uprzednim wezwaniu prawonabywców do wykonania obowiązku, organ będzie prowadził nowe postępowanie egzekucyjne, po wystawieniu tytułów wykonawczych. Odnosząc się zaś do drugiego punktu zaskarżonego postanowienia w przedmiocie uchylenia postanowienia PINB w Kielcach z dnia 8 stycznia 2016r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do uchylenia tego postanowienia z uwagi na fakt, iż obowiązek uiszczenia nałożonych grzywien nie przechodzi na spadkobierców lub prawonabywców zobowiązanego i jako ściśle związany z osobą zmarłego nie podlega dziedziczeniu, ani zbyciu, o czym traktuje art. 124 § 2 u.p.e.a. W świetle zaś art. 56 § 2 u.p.e.a. zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3, może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym, wynikający z ostatecznej decyzji ŚWINB w Kielcach z dnia 10 października 2012r. polega na wykonaniu przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi i został orzeczony na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z ogólnymi zasadami kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji nie może kierować się interesem strony, który pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, jakim jest doprowadzenie obiektu do możności użytkowania go w poszanowaniu prawa i osób, których interesy mogłyby zostać naruszone, a są prawem chronione. Podsumowując organ wskazał, że rzeczą nie organu lecz spadkobierców jest uregulowanie stanu prawnego po zmarłym. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem zmarłego H. G. jest nieuzasadnione, a w sytuacji znanych organowi prawonabywców zobowiązanego w efekcie prowadziłoby wyłącznie do bezpodstawnego przedłużania postępowania, co stanowiłoby rażące naruszenie interesu społecznego. W konsekwencji uzasadnione jest odstąpienie od ogólnej zasady wyrażonej w art. 139 kpa, tj. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. W skardze na powyższe postanowienie, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, skarżąca M. G. podniosła, że ma ono charakter bezprawny albowiem spradkobierca może być powołany testamentem, a zatem nie wiadomo kto nim jest. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ podkreślił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zezwala wierzycielowi na to, by nie czekając na postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wskazał osobę, którą uważa za spadkobiercę zmarłego zobowiązanego, odpowiedzialną za egzekwowany obowiązek. W sprawie niniejszej wierzycielem jest jednocześnie organ prowadzący postępowanie egzekucyjne, który w trybie urzędowym ustali osoby, które uważa za spadkobierców i wobec nich będzie prowadził nowe postępowanie egzekucyjne. Jednakże organ egzekucyjny zobowiązany jest zastosować się do postanowienia sądu (co do ostatecznych spadkobierców) o stwierdzeniu nabycia spadku, jeżeli postanowienie to zostanie mu złożone przed zakończeniem postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co spowodowało, że skarga została uwzględniona. Jak słusznie zauważył organ II instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wydając to postanowienie odstąpił od zasady wyrażonej w art. 139 kpa, tj. zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Nietrudno bowiem zauważyć, że w zażaleniu od postanowienia PINB w Kielcach z dnia 20 grudnia 2016r., którym orzeczono o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego prowadzonego w stosunku do zmarłego H. G. i zobowiązano M. G. do przedłożenia dokumentu ustalającego grono spadkobierców po zmarłym H. G., jak również uchylono postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, M. G., nie zgadzając się z orzeczeniem organu I instancji, wnosiła o umorzenie postępowania w całości, a nie tylko o jego zawieszenie. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu, wydanym na skutek rozpoznania tego zażalenia, organ nie tylko nie podzielił stanowiska skarżącej, ale uznał, że zawieszenie postępowania było niezasadne ponieważ organ I instancji winien sam ustalić krąg spadkobierców i przeciwko nim prowadzić w dalszym ciągu postępowanie egzekucyjne. Spadkobiercą ustawowym jest zaś w tym przypadku – jak wskazał organ odwoławczy – M. G. jako żona zobowiązanego. Orzeczenie organu odwoławczego jest zatem ewidentnie rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącej. Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten na mocy art. 144 kpa stosuje się odpowiednio w postępowaniu zażaleniowym, zaś poprzez regulację art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1201 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zakres zakazu przewidzianego w art. 139 kpa wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie (zażalenie), jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej (wyrok NSA z 19 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2169/14, opubl. Lex nr 2141134). "Niekorzyść", o której mowa w powołanym art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W niniejszym przypadku na mocy postanowienia PINB w Kielcach z dnia 20 grudnia 2016r. postępowanie egzekucyjne prowadzone dotychczas wobec H. G. zostało zawieszone, a jedynym obowiązkiem nałożonym na M. G. był obowiązek przedłożenia dokumentu ustalającego grono spadkobierców po H. G. Tymczasem zgodnie z orzeczeniem organu odwoławczego postępowanie egzekucyjne winno toczyć się w dalszym ciągu i to przeciwko M. G., która – jako spadkobierca ustalony przez organ – powinna zostać uznana za osobę zobowiązaną do wykonania obowiązków nałożonych w decyzji PINB w Kielcach z dnia 22 sierpnia 2012r., tj. wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] w msc. [...] do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu – co przyznał zresztą także sam organ odwoławczy – jego orzeczenie ewidentnie narusza zakaz wynikający z art. 139 kpa, powoduje bowiem obiektywne pogorszenie sytuacji osoby składającej zażalenie, zwiększając zakres jej obowiązków. Wypada jedynie zauważyć, że bezpośrednią konsekwencją zaskarżonego postanowienia było wezwanie M. G. przez PINB w Kielcach pismem z dnia 21 marca 2017r. do wykonania przedmiotowych przeróbek, określonych w decyzji z dnia 22 sierpnia 2012r. Należy podkreślić, że z art. 139 kpa nie wynika wprost, że spod zakresu obowiązywania zakazu orzekania na niekorzyść wyłączeniu ulega jakakolwiek kategoria decyzji wskazanych w art. 138 kpa. Jak zaś wykazano, w niniejszym przypadku doszło do naruszenia tego zakazu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius, tj. orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2016r., sygn. akt II SA/Wr 377/16, opubl. Lex nr 2145102, wyrok WSA w Lublinie z 10 lutego 2011r., sygn. akt III SA/Lu 507/11, opubl. Lex nr 1097308, wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 2086/07). W niniejszym przypadku organ odwoławczy uzasadniając odstąpienie od zakazu przewidzianego w art. 139 kpa stwierdził co prawda, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji znanych organowi prawonabywców zobowiązanego prowadziłoby wyłącznie do bezpodstawnego przedłużania postępowania, co stanowiłoby rażące naruszenie interesu społecznego, jednak w ocenie Sądu jest to uzasadnienie niewystarczające. Co do zasady zawieszenie postępowania prowadzi do jego przedłużenia, jednak nie zawsze dochodzi w ten sposób do rażącego naruszenia interesu społecznego. Trzeba zauważyć, że uzasadniając konieczność odstąpienia w niniejszym przypadku od zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 2 u.p.e.a., organ odwoławczy także odwołał się do pojęcia zagrożenia interesowi społecznemu, upatrując go w tym przypadku w konieczności doprowadzenia "obiektu do możności użytkowania go w poszanowaniu prawa i osób, których interesy mogłyby zostać naruszone, a są prawem chronione". Także w tym przypadku uzasadnienie organu ma charakter ogólnikowy, nie odnosi się do realiów niniejszej sprawy i tego w jaki sposób zawieszenie postępowania wpłynie na prawa i obowiązki określonych osób. Podkreślić zaś trzeba, że odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius przewidzianej w art. 139 kpa wymaga nie tylko wykazania, że zaskarżone orzeczenie narusza interes społeczny, ale że narusza go w sposób rażący. W tym przypadku zatem naruszenie tego interesu ma mieć charakter jeszcze dalej idący, a organ zobowiązany jest takie właśnie naruszenie szczegółowo i w sposób skonkretyzowany wykazać. Jak się podnosi (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. Lex/el. 2016, t. 9 do art. 139 kpa), przewidziana w końcowej części przepisu art. 139 kpa możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, zaś organ, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony (tj. naruszenie interesu społecznego), powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony zaskarżoną decyzją. Dodatkowo wypada zauważyć, odnosząc się tym samym także do zarzutu skargi, że przepis art. 57 § 2 u.p.e.a. pozwala co prawda, na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, na prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec osoby wskazanej przez wierzyciela, którą uważa on za spadkobiercę osoby zobowiązanej, jednak następuje to – jak wprost wynika z art. 57 § 2 u.p.e.a. – po podjęciu zawieszonego postępowania. Pierwszym etapem jest więc zawieszenie postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 2 u.p.e.a., o ile nie wykazano (również w sposób skonkretyzowany, w odniesieniu do obowiązków podlegających wykonaniu w ramach danej sprawy) przesłanki z art. 56 § 2 u.p.e.a., a dopiero następnie można to postępowanie podjąć, o ile organ egzekucyjny jest przekonany, a ustalenia w tym zakresie znajdują odzwierciedlenie w aktach postępowania egzekucyjnego, że dana osoba jest rzeczywiście następcą prawnym zobowiązanego. WSA w Kielcach w wyroku z dnia 10 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Ke 151/10, LEX nr 753195, wskazał na przykład, że osobą uznaną przez wierzyciela jako następca prawny może być małżonek zobowiązanego, który odmówił wskazania spadkobierców zobowiązanego i nie przedłożył postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym zobowiązanym, wyjaśniając jednocześnie, że zmarły nie pozostawił testamentu, z akt sprawy nie wynikało natomiast aby małżonek zobowiązanego odrzucił spadek. Mając na uwadze powyższe, skargę należało uwzględnić, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w punkcie I wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi, w tym w pierwszej kolejności na gruncie wykładni art. 139 kpa, jak również eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Wydane w ten sposób orzeczenie organ w sposób należyty uzasadni. O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto wobec braku wniosku strony w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).