I OSK 1021/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 743/17 w sprawie ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 743/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", wyznaczyło Wójta Gminy K., dalej jako "Wójt", do załatwienia sprawy rozgraniczenia nieruchomości położonych w K., t. j. nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] z nieruchomością oznaczoną numerem ew. [...], nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. [...] i [...], oraz nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...] z nieruchomością oznaczoną numerem ew, [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wójt wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. W dniu [...] stycznia 2016 r. geodeta dokonujący czynności rozgraniczeniowych w sprawie wystawił fakturę VAT nr [...] na kwotę 2.888,90 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych numerami ew. [...],[...] i [...] stanowiących własność Gminy C., dalej jako "Gmina", z nieruchomościami oznaczonymi numerami ew. [...],[...] stanowiącymi własność skarżącego, nieruchomością oznaczoną numerem ew. [...] stanowiącą własność H. i J. K., nieruchomością oznaczoną numerem ew. [...]pozostającą we władaniu samoistnym J.K. i A.W., oraz przekazał sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Wójt ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 2.988,90 zł i zobowiązał do ich uiszczenia Gminę w wysokości 1.280.97 zł, P.M. w wysokości 853,98 zł, H.K. i J.K. solidarnie w wysokości 426,98 zł, J.K. i A.W. solidarnie w wysokości 426.97 zł - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się postanowienia. Po rozpatrzeniu zażaleń P.M., H.K., J.K. i Z.K., SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił koszty postępowania w sprawie na kwotę 2.988,90 zł i zobowiązał do ich uiszczenia Gminę. Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji podał art. 262 § 1 pkt. 2, art. 264 w zw. z art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.". W ocenie Wójta, koszty postępowania w niniejszej sprawie powinna ponieść Gmina, albowiem postępowanie zostało wszczęte na jej żądanie i w jej interesie. Pozostali uczestnicy postępowania nie kwestionowali przebiegu granic wynikającego z mapy ewidencyjnej, a nawet dążyli do zawarcia ugody. Zdaniem organu I instancji, koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania jedynie wówczas, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości, ustaliło koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.988,90 zł, zaliczyło na ich poczet zaliczkę uiszczoną przez Gminę, obciążyło tymi kosztami Gminę i skarżącego w równych częściach po 1.494,45 zł, oraz zobowiązało skarżącego do ich uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że obowiązek zapłaty wynagrodzenia geodecie nie wynikał z ustawowego obowiązku organu I instancji, zaś poniesienie kosztów z tego tytułu leżało w interesie stron postępowania rozgraniczeniowego, a zatem błędnym było zobowiązanie do ich poniesienia wyłącznie Gminę. Wyjaśniło też, że koszty te nie odbiegają od stawek rynkowych pobieranych przez geodetów za wykonanie czynności rozgraniczeniowych, ponadto ich poniesienie było celowe w związku z treścią art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej jako: "p.g.k."). W ocenie SKO, zasadnym w świetle art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.) dalej jako "k.c." jest partycypowanie Gminy i skarżącego w kosztach postępowania rozgraniczeniowego, skoro z akt administracyjnych wynika, że granica pomiędzy ich nieruchomościami jest sporna, a zatem ustalenie jej przebiegu leży w interesie tych stron postępowania. W innym wypadku nie doszłoby do umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Natomiast nie było podstaw do obciążenia kosztami postępowania właścicieli nieruchomości oznaczonych numerami ew. [...] i [...], albowiem nieruchomości objęte wnioskiem wszczynającym postępowanie graniczą z nimi wyłącznie w punktach stycznych, ich położenie na gruncie nie jest sporne, nie zostali oni objęci postanowieniem o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, wreszcie nie ustalono aktualnego właściciela działki nr [...]. Nie można więc uznać, że ustalenie granicy miałoby następować w ich interesie. W ustawowym terminie skargę na powyższe postanowienie wniósł P.M.. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie: (1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.; (2) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.; (3) art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.; (4) art. 152 k.c.; (5) niezastosowanie przez organ administracji publicznej z urzędu art. 267 k.p.a. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozgraniczanie nieruchomości uregulowane p.g.k. obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W tym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Powyższe nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. W postępowaniu administracyjnym ma więc również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Należy także mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości. Tak więc za stronę administracyjnego postępowania o rozgraniczenie należy uznać właścicieli sąsiadujących nieruchomości, niezależnie od tego, że tylko jeden z nich złożył wniosek o rozgraniczenie. W przedmiotowej sprawie WSA stwierdził, że już sam fakt przekazania przez organ I instancji z urzędu sprawy o rozgraniczenie sądowi powszechnemu wskazywał, że spór o przebieg granic wystąpił i istniała obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granic. Zatem zainicjowane przez Gminę postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącego, a w konsekwencji także i on powinien być obciążony kosztami rozgraniczenia. Interes prawny skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy, jest on bowiem właścicielem dwóch z rozgraniczanych nieruchomości, t. j. działek nr [...] i [...], zaś spór dotyczy granic tych działek z działkami stanowiącymi własność Gminy na całej ich długości. Zgodne ustalenie granic we właściwym postępowaniu rozgraniczeniowym niewątpliwie leży w jego interesie. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. W konsekwencji, według Sądu I instancji, wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ I instancji zasadnie ustalił koszty tego postępowania, jak również uczynił to prawidłowo, obciążając nimi obydwie strony sporu. Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia kręgu osób, które winny partycypować w kosztach postępowania, w szczególności nie obciążenia nimi właścicieli działek nr [...] i [...] WSA uznał, że ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami Gminy i skarżącego nie ma wpływu na zasięg prawa własności i powierzchnię tych działek. Każda z nich graniczy bowiem z rozgraniczanymi działkami tylko w jednym punkcie wspólnym. Czynności geodety nie miały na celu weryfikacji przebiegu granic działek nr [...] i [...]. WSA zaznaczył, iż podziela pogląd, zgodnie z którym koszty postępowania rozgraniczeniowego powinni być ponoszone przez właścicieli działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowego przebiegu granicy. W ocenie WSA niesłuszny był również zarzut niezastosowania z urzędu przez organy obu instancji art. 267 k.p.a. Skarżący wnosił o nieobciążanie go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, jednak nie było podstaw, aby wnioski te kwalifikować do rozpoznania w trybie art. 267 k.p.a. Skarżący nie powoływał się bowiem na niemożność poniesienia tych kosztów, lecz podnosił, że koszty postępowania winien ponieść organ, albowiem postępowanie toczyło się wyłącznie w jego interesie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.M., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, a to art. 262 § 1 pkt. 2 k.p.a. w sytuacji, gdy koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie skarżącego, 2. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów postępowania, a to art. 267 k.p.a. w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego skarżący jednoznacznie wskazywał na brak możliwości poniesienia kosztów rozgraniczenia, co winno zostać zakwalifikowane przez organ z urzędu jako niewątpliwa niemożności poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania rozgraniczającego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia SKO znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ponadto wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność istnienia niewątpliwej niemożności poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości postanowienia Kolegium znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. albowiem w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącego; (5) przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, co do których oświadczył, że nie zostały one opłacone w całości, ani w części, (6) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, (7) wydanie wyroku bez rozprawy, oświadczając, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W jej ocenie kosztami rozgraniczenia nieruchomości należy obciążyć strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów, określonych w skardze jako naruszenie prawa procesowego, to wskazać należy, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Przyznać trzeba, że teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Odmienności w interpretacji uchwały można doszukać się także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach I OSK 2211/14 i I OSK 2832/13 dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych https://cbois.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretowanej uchwały w powołanym wcześniej wyroku sygn. akt I OSK 2832/13 oraz w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1833/14, że według tej uchwały organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjęta interpretacja omawianej uchwały przesądziła o bezzasadności zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej. Odnosząc się zatem do eksponowanego przez skarżącego argumentu, że obciążenie kosztami nie wynikało ani z interesu ani z żądania strony, wyjaśnić należy, że okoliczność ta – stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji - nie zwalniała stron postępowania z poniesienia kosztów rozgraniczenia. Niezależnie jednak od tego obciążenie kosztami skarżącego uzasadnia także wynik przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Niniejsze postępowanie prowadzone było również w interesie skarżącego, a w konsekwencji także i on powinien być obciążony kosztami rozgraniczenia. Interes prawny skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym jest niewątpliwy, jest on bowiem właścicielem dwóch z rozgraniczanych nieruchomości, t. j. działek nr [...] i [...], zaś spór dotyczy granic tych działek z działkami stanowiącymi własność Gminy C. na całej ich długości. W konsekwencji należy stwierdzić, że wobec zakończenia postępowania rozgraniczeniowego na etapie administracyjnym organ I instancji zasadnie ustalił koszty tego postępowania, jak również uczynił to prawidłowo, obciążając nimi obydwie strony sporu. Dodać też należy, że czynności geodety nie miały na celu weryfikacji przebiegu granic działek nr [...] i [...]. Za chybiony należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania. W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono art. 267 k.p.a., który stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Przepis ten dotyczy wszystkich należności związanych z tokiem postępowania, zatem również ustalanych w toku postępowania zaliczek na te koszty. Przesłanką zwolnienia jest zaś wykazanie przez wnioskodawcę "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów". Jak trafnie wskazuje Sąd I instancji Skarżący kasacyjnie nie wykazał tej okoliczności w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowody skarżącego. Dopuszczenie dowodu przed NSA może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., a zatem dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zdaniem NSA ocena zdolności płatniczych skarżącego na etapie postępowania kasacyjnego nie była potrzebna do dokonania oceny trafności zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych, co wprost wynika z treści art. 254 § 1 p.p.s.a.