II OSK 3201/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 496/17 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2017 r. oddalił skargę Gminy P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej DRZGW) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta B. decyzją z [...] grudnia 2016 r., na podstawie art. 64b, art. 140 ust. 1 w zw. z art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.; dalej p.w.), nakazał Gminie P. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego - rowu odwadniającego usytuowanego w C. na działkach nr [...] i [...] poprzez jego udrożnienie. Zakres niezbędnych prac w celu przywrócenia funkcji rowu to usunięcie wszelkich przeszkód utrudniających swobodny przepływ wody w korycie rowu, w szczególności odpadów, samosiejek drzew i krzewów, zalegających liści, namułu z dna i brzegów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Gminy DRZGW decyzją z [...] marca 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 64b p.w., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na tę decyzję Gmina P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 64b oraz art. 9 ust. 1 pkt 19 i art. 77 p.w. W uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 64 i art. 64b p.w. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd podał, że w sprawie jest sporne, czy przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym melioracji szczegółowej, tj. rowem odwadniającym sytuowanym na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących własność gminy P., czy też rowem melioracyjnym oraz czy udrożnienie rowu na odcinku znajdującym się na ww. działkach doprowadzi do przywrócenia funkcji rowu odwadniającego. Nadto strona skarżąca podniosła, że ponieważ rów jest urządzeniem liniowym, to przywrócenie jego funkcji wymaga podjęcia skoordynowanych działań na całej jego długości, przy czym gmina nie może działać na terenie działek stanowiących własność innych podmiotów, co czyni decyzję niewykonalną. Skarżąca zarzuciła też, że ustalenie faktu niedrożności przedmiotowego rowu jest dowolne. Sąd wskazał, że na gruncie przepisów prawa wodnego w sytuacji, w której następuje szkodliwe oddziaływanie na grunty, niezwiązane ze zmianą funkcji urządzenia wodnego, nakazać można jedynie likwidację szkód. W przedmiotowej sprawie Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nałożył na Gminę P., właściciela działek nr [...] i [...], przez które przebiega powyższy odcinek rowu, obowiązek przywrócenia jego poprzedniej funkcji. Decyzję tę prawidłowo, zdaniem Sądu, utrzymał w mocy organ odwoławczy wykazując, że przedmiotowy rów, który jest urządzeniem wodnym melioracji szczegółowej odwadniającym tereny przyległe oraz zapewniającym swobodny odpływu wód opadowych m.in. z dachu budynku przedszkola w C. do M. Rów ten na odcinku przebiegającym po ww. działkach jest jednak zaniedbany, zarośnięty, zamulony i przez to niedrożny i w formie zanikowej, a zatem nie pełni swojej funkcji rowu odwadniającego. Wynika to z wieloletnich zaniedbań. Powyższe potwierdzają ustalenia poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2016 r. Nie zostało natomiast wykazane, że przedmiotowy rów pełni funkcje rowu melioracyjnego. Nie ma również wątpliwości, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest gmina P., co potwierdza decyzja Wojewody Śląskiego z [...] września 2015 r., którą stwierdzono nabycie przedmiotowych działek przez Gminę z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. Mając na uwadze deklaratoryjny charakter tej decyzji gmina jest właścicielem ww. działek od 1990 r., przy czym Gmina P. podejmowała działania prawne i faktyczne przed 2015 r., w których występowała jako właściciel tych działek m.in. ubiegając się o pozwolenie wodno-prawne w październiku 2015 r., dotyczące odprowadzania wód opadowych z rowu przy przedszkolu nr [...] w C. do M. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i nie wymaga uzupełnienia, a tym samym zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 k.p.a. nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony do jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji przeprowadził dwukrotnie oględziny na gruncie, dysponował także "Operatem wodnoprawnym na odprowadzenie wód opadowych z rowu przy przedszkolu nr [...] w C. do M.", opracowanym w październiku 2010 r. przez mgr inż. E. K., w którym wymienione zostały prace, jakie należy wykonać celem przywrócenia funkcji przedmiotowego rowu. Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu w postaci innej ekspertyzy formułującej inne wnioski końcowe niż w tym operacie. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji prawidłowo wykazał, iż przedmiotowy rów jest niedrożny na odcinku przebiegającym na działkach strony skarżącej i fakt ten negatywnie oddziałuje na nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...]. Ponadto, w ocenie Sądu, zgodnie z ustaleniami poczynionymi podczas oględzin stwierdzona niedrożność rowu występuje na działkach gminy, natomiast w części przylegających do działek S. S. rów jest drożny. Zgodnie ze skarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, Gmina P. została zobowiązana do przywrócenia funkcji przedmiotowego rowu tylko na odcinku, który przebiega po działkach gminnych. Należyte utrzymywanie przedmiotowego rowu na ww. odcinku jest obowiązkiem Gminy jako właściciela tych działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 64b p.w. poprzez nałożenie w drodze decyzji obowiązku tam określonego wyłącznie na jednego z władających urządzeniem wodnym (Gminę P.) z pominięciem pozostałych podmiotów, skutkiem czego rozstrzygnięcie to nie może doprowadzić do przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, 2. art. 100 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji mimo nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozgraniczenia nieruchomości, mającego dla sprawy istotne znaczenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną DRZGW wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. uczestniczka postępowania S. S. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zobowiązanie Gminy P. do niezwłocznych prac związanych z przywróceniem poprzedniej funkcji urządzenia wodnego i zasądzenie odszkodowania na rzecz jej rodziny za wieloletnie niszczenie ich własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 64b p.w. jest niezasadny. Stosownie do tego unormowania, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pomimo, że przepis art. 64 ust. 1 p.w. nie precyzuje, kto jest adresatem obowiązku utrzymywania urządzeń wodnych, wskazując wprost, że chodzi o ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania ich funkcji, to nie powinno ulegać wątpliwości, że chodzi o władającego urządzeniem wodnym. W sytuacji, gdy takie urządzenie jest utrzymywane w nienależytym stanie, a w szczególności negatywnie oddziałuje na sąsiednie grunty, właściwy organ może w drodze decyzji nałożyć obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności (wyrok WSA w Gliwicach z 27.01.2015 r., II SA/Gl 1154/14, LEX nr 1623407). W rozpatrywanej sprawie Gmina P. niewątpliwie jest władającym przedmiotowym urządzeniem wodnym i właścicielem działek, na których urządzenie to jest usytuowane, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby władającymi tym urządzeniem wodnym były również inne podmioty. Strona skarżąca kasacyjnie również nie wskazała takich podmiotów. Nie są bowiem władającymi urządzeniem wodnym właściciele działek sąsiadujących z urządzeniem wodnym. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 100 "§" k.p.a. Zarzut tak sformułowany jest wadliwy, gdyż nie precyzuje, jaka konkretnie jednostka redakcyjne tego artykułu jest kwestionowana, bowiem art. 100 k.p.a. dzieli się na trzy paragrafy. Niemniej jednak – mając na uwadze treść motywów skargi kasacyjnej – uznać należy, że chodziło tu o art. 100 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. W myśl bowiem art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 (tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd), wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Nie było bowiem potrzeby rozstrzygania zagadnienia wstępnego, ponieważ kwestia rozgraniczenia nieruchomości nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, Gmina P. została zobowiązana do przywrócenia funkcji przedmiotowego rowu jedynie na odcinku przebiegającym po działkach gminnych. W sprawie tej nie chodziło więc o inny przebieg rowu, ani o inne przeznaczenie tego urządzenia, niż uprzednio istniejące, lecz o przywrócenie jego funkcji. W tym stanie rzeczy oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania podlegał oddaleniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15). W odniesieniu do zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2019 r. wniosku S. S. o zasądzenie odszkodowania wskazać należy, iż sąd administracyjny kontroluje jedynie zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i nie jest uprawniony do rozpatrywania sporów cywilnych. Do ich rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny.