I OSK 2417/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 266/17 w sprawie ze skargi K. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., II SA/Ke 266/17 oddalił skargę K. P. i M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] marca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała jest z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została przez nich wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii legitymacji skarżących do zaskarżenia powyższej uchwały wskazano, że akt ten został podjęty na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."). Zgodnie z ust. 6 art. 59, przepisy ust. 1-5, a więc przepisy dotyczące likwidacji szkoły i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Wśród norm ustawy o systemie oświaty znajdują się normy stanowiące źródło interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły gwarantujące, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi. Nie może budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie uregulowanej w art. 59 u.s.o. procedury przekształcenia czy też likwidacji szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."). Stanowisko, że rodzice dziecka uczęszczającego do szkoły, która ma być zlikwidowana bądź też przekształcona mają interes prawny w tym, aby do tej likwidacji czy też przekształcenia doszło z poszanowaniem obowiązującej procedury jest w orzecznictwie sądów utrwalony (m.in. wyrok NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13). Należy zatem przyjąć, że skarżący jako rodzice ucznia uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w Z., przekształconej zaskarżoną uchwałą w filię Szkoły Podstawowej w C., byli legitymowani do zaskarżenia tej uchwały. Natomiast stanowisko organu, jakoby postępowanie w tej sprawie było bezprzedmiotowe w związku z podjęciem [...] lutego 2017 r. uchwały o likwidacji filii szkoły podstawowej w Z. jest nieuzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że zaskarżona uchwała cały czas pozostaje w obrocie prawnym, wywołując różnego rodzaju skutki, którego to stanu nie zmienia okoliczność, że filia szkoły, której uchwała ta dotyczy będzie zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dopiero bowiem stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje wywoływane przez nią skutki prawne (por. wyrok NSA z 11 października 2013 r., I OSK 1457/13). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Podjęcie jej zostało poprzedzone podjęciem uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły w filię i wszyscy rodzice o tym zamiarze na 6 miesięcy przed datą 31 sierpnia 2015 r., wskazaną jako termin tego przekształcenia, zostali zawiadomieni, stosownie do art. 59 ust. 1 u.s.o. Organ przy podejmowaniu tej uchwały dysponował pozytywną opinią Kuratora Oświaty, nadto uchwała o zamiarze przekształcenia została przekazana związkom zawodowym, które także pozytywnie się do niej odniosły. Poza tym, skoro powstała filia miała funkcjonować w dotychczasowym kształcie co do ilości oddziałów, spełniony został warunek zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki, wymagany art. 59 ust. 1 zd. 1 u.s.o. Powyższe okoliczności nie są kwestionowane przez skarżących. Jedynym zarzutem, jaki formułują oni pod adresem tej uchwały jest to, że niedopuszczalne było podjęcie uchwały o przekształceniu, gdyż prawidłowo powinna być podjęta uchwała o likwidacji istniejącej Szkoły Podstawowej w Z. Zarzut ten nie jest uzasadniony. U.s.o. nie zawiera legalnej definicji "przekształcenia szkoły". W orzecznictwie przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć każdą zmianę organizacyjną, która nie jest likwidacją szkoły. W komentarzu do ustawy o systemie oświaty autorstwa M. Pilcha (wyd. VI publikowane w Leksie w 2015 r.) wskazano, że za przekształcenie uznać należy także zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na status niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole (szkoły filialnej). Skład orzekający w tej sprawie pogląd ten podziela. Zaś według NSA, zmiana dowolnego z elementów aktu założycielskiego szkoły jest przekształceniem tej szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 6 u.s.o. "Przekształcenie" to bowiem literalnie "zmiana czegoś", a w tym przypadku dochodzi właśnie do zmiany elementów konstytutywnych dla bytu prawnego szkoły, tj. aktu założycielskiego (wyrok z 18 marca 2014 r. I OSK 3045/13). Mając na uwadze okoliczność, że do podjęcia uchwały, stosownie do art. 59 ust. 6 u.s.o., mają odpowiednio zastosowanie przepisy o likwidacji szkoły, i że w niniejszej sprawie Rada Miejska w C. podjęła zaskarżoną uchwałę z zachowaniem wprost wszystkich wymogów przewidzianych dla podjęcia uchwały o likwidacji szkoły, brak jest podstaw do oceny, że w takiej sytuacji uchwała o przekształceniu szkoły podstawowej w filię narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podnoszony w skardze argument, że uchwała narusza art. 61 ust. 2 u.s.o. jest niezasadny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 struktura organizacyjna szkoły podstawowej obejmuje klasy I-VI. Stosownie do ust. 2, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne. Wynika z niego jedynie to, że w określonych przypadkach mogą być tworzone zarówno szkoły jak i filie szkół obejmujące tylko część klas. Wbrew stanowisku skarżących, z przepisu tego nie można wyinterpretować normy, zgodnie z którą filia szkoły nie może obejmować klas od I do VI i zerówki. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli K.P. i M. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w C. z [...] marca 2015 r. w sprawie przekształcenia Szkoły w Z. w filię Szkoły Podstawowej im. Ż. w C., ewentualnie orzeczenie o jej niezgodności z prawem, a także zasądzenie wynagrodzenia za reprezentowanie skarżących z urzędu według norm przepisanych, albowiem wynagrodzenie to nie zostało uiszczone w żadnej części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1 - 5 i art. 58 u.s.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że za przekształcenie szkoły należy uznać także zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na status niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole (szkoły filialnej), podczas gdy w tej sprawie Szkoła Podstawowa z Z. faktycznie uległa likwidacji jako odrębna jednostka organizacyjna, a powstała szkoła, zorganizowana jako filia szkoły, wchodząca w skład innej jednostki organizacyjnej, tymczasem u.s.o. nie dopuszcza przekształcenia szkół poprzez ich likwidację, w związku z czym należało najpierw przeprowadzić procedurę likwidacyjną Szkoły Podstawowej w Z. i doprowadzić do likwidacji tej szkoły z końcem roku szkolnego tj. z dniem 31 sierpnia, a następnie podjąć uchwałę o utworzeniu szkoły filialnej innej szkoły z początkiem nowego roku szkolnego tj. od 1 września, na bazie zlikwidowanej szkoły, w myśl art. 58 ust. 2 u.s.o., 2) art. 59 ust. 1 oraz art. 58 ust. 2 u.s.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w tej sprawie doszło do faktycznej likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. bez przeprowadzenia formalnie jej procedury likwidacyjnej oraz bez przeprowadzenia procedury utworzenia filii Szkoły Podstawowej im. Ż. w C, jak również przez niezapewnienie uczniom likwidowanej szkoły przez organ nauki w "innej", lecz "tej samej" szkole, 3) art. 61 ust. 1 i 2 u.s.o. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że filia szkoły może obejmować klasy od I-VI i zerówki, podczas gdy wykładnia językowa art. 61 u.s.o., w tym szczególnie zawarty w art. 61 ust. 2 ustawy zwrot "w tym" należy odczytywać w taki sposób, że szkoły filialne mogą obejmować tylko część tych klas. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jednak w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Jak stanowi art. 59 ust. 6 u.s.o., przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te (i tylko te) spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane (J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, nr 3, s. 372–373). Przy dokonywaniu wykładni przepisów odpowiednio stosowanych konieczne jest zachowanie odpowiedniej sekwencji; w pierwszej kolejności przepisy odniesienia powinny być stosowane wprost, w dalszej – gdy ich stosowanie in extenso nie jest możliwe czy celowe – mają one zastosowanie z niezbędnymi modyfikacjami dostosowującymi je do przepisów odesłania, dopiero zaś w przypadku, gdy stosowanie przepisów odniesienia byłoby całkowicie niemożliwe lub bezcelowe – nie mają one zastosowania (zob. S. Gajewski, A. Jakubowski, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego prowadzonego przez wojewodę, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 6, s. 56-57). W wyroku NSA z 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, wyjaśniono, na czym polega odpowiednie stosowanie art. 59 ust. 1-5 i art. 58 przy przekształceniu szkoły, polegającym np. na zmianie jej siedziby. W tym celu należy podstawić we wskazanych przepisach w miejsce "likwidacji" wyrażenie "przekształcenie", a następnie zweryfikować, czy tak utworzona norma zachowuje sens i może mieć zastosowanie, a zatem dokonując odpowiednich zmian, tak aby zachować treść odnoszącą się tak do procesu likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia. Odpowiednio stosowany art. 59 ust. 6 w związku z art. 59 ust. 1 u.s.o. zawiera zatem normę wskazującą, że szkoła publiczna może być przekształcona z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę. W jej świetle, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Co więcej, uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły powinna zawierać uzasadnienie, w którym określone są motywy projektowanego przekształcenia (por. uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10). Odpowiednie zastosowanie przy przekształceniu szkoły będzie miał także art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 6 u.s.o., co oznacza, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona dopiero po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły, jak i uchwała przekształcająca szkołę, mogą być także aktami podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.), np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znajdzie wówczas uchwała NSA z 29 lipca 2010 r., I OPS 2/10. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Rada Miejska w C. w sposób prawidłowy uchwałą z [...] marca 2015 r. nr [...] dokonała przekształcenia Szkoły Podstawowej w Z. w filię Szkoły Podstawowej im. Ż. w C. przeprowadzając stosowną procedurę poprzedzającą przekształcenie szkoły, tj. [...] lutego 2015 r. podjęła uchwałę nr [...] o zamiarze przekształcenia, którą należycie uzasadniła przedstawiając ocenę i opis przyczyn podjęcia takiej decyzji oraz możliwości kontynuowania nauki po przekształceniu, zawiadomiła wszystkich rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia na 6 miesięcy przed datą tego przekształcenia, zasięgnęła opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przedmiocie uchwały o przekształceniu szkoły i uzyskała pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty, zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki, a także przekazała związkom zawodowym uchwałę o zamiarze przekształcenia oraz jej projekt celem uzyskania ich opinii. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zatem, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Ponadto, co istotne w niniejszej sprawie, a zasadnie zostało już podniesione przez Sąd I instancji, jako przekształcenie szkoły należy rozumieć każdą zmianę organizacyjną, która nie jest likwidacją szkoły, a także, że pojęcie "przekształcenia szkoły" oznacza również zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły podstawowej na status szkoły niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole (szkoły filialnej). Tym samym, zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 1-5 i art. 58 u.s.o. jest bezzasadny, albowiem w niniejszej sprawie dopuszczalne było podjęcie uchwały o przekształceniu szkoły, które to przekształcenie stanowiło w istocie zmianę elementów aktu założycielskiego szkoły przez zmianę jej dotychczasowego statusu. Zgodnie bowiem z zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...] marca 2015 r., Nr [...] przekształcenie Szkoły Podstawowej w Z. w filię Szkoły Podstawowej im. Ż. w C. nastąpiło z dniem 31 sierpnia 2015 r. Natomiast okoliczność, że [...] stycznia 2017 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Filii Szkoły Podstawowej w Z. podporządkowanej organizacyjnie Szkole Podstawowej im. Ż. w C., zaś [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę o jej likwidacji, nie stanowi przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. Tym samym, za bezzasadny należało uznać również zarzut podniesiony w punkcie 2) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 58 ust. 2 u.s.o. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy w tej sprawie doszło do faktycznej likwidacji Szkoły Podstawowej w Z. bez przeprowadzenia formalnie jej procedury likwidacyjnej oraz bez przeprowadzenia procedury utworzenia filii Szkoły Podstawowej im. Ż. w C., albowiem przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była uchwała dotycząca przekształcenia szkoły, a nie jej likwidacji, która stanowi odrębny akt administracyjny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 u.s.o. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że filia szkoły może obejmować klasy od I-VI i zerówki, podczas gdy zdaniem skarżących kasacyjnie wykładnia językowa art. 61 u.s.o., w tym szczególnie zawarty w art. 61 ust. 2 ustawy zwrot "w tym" należy odczytywać w taki sposób, że szkoły filialne mogą obejmować tylko część tych klas, również nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołany art. 61 ust. 2 u.s.o. stanowi, że w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, mogą być tworzone szkoły obejmujące część klas szkoły podstawowej, w tym także szkoły filialne. Z treści tego przepisu w żaden sposób nie wynika jakoby w szkołach filialnych mogły być tworzone tylko części klas I-VI. Tym samym, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że "z przepisu tego nie można wyinterpretować normy, zgodnie z którą filia szkoły nie może obejmować klas od I do VI i zerówki". Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.