II SA/Gd 401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg L. P. – K. i B. S. na postanowienie Wojewody z dnia 23 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołań w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. Uchyla zaskarżone postanowienie w odniesieniu do odwołań wniesionych przez B. S. i L. P.-K. 2. Zasądza od Wojewody na rzecz L. P.-K. i B. S. kwoty po 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. P. – K. i B. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewody z dnia 23 kwietnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionych przez nich odwołań od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. Ś. [...]-[...] w G. (na terenie obejmującym działki nr: [...]-[...]). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A., wnioskiem z dnia 24 grudnia 2013 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalno - usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną: przyłączami kanalizacji deszczowej, sanitarnej, co., przełożeniem sieci: co., kabli oświetleniowych i średniego napięcia, oświetlenie pomnika" zlokalizowanej na działkach [...]-[...], obręb G., ul. Ś. [...]-[...] i W. w G. W toku postepowania zastrzeżenia do planowanej inwestycji wnieśli: J. K. oraz J. B. J. - P. W związku z wniesionymi uwagami Prezydent, postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez dostarczenie między innymi: ekspertyzy technicznej rzeczywistego stanu obiektów istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie. Termin do uzupełnienia braków Prezydent wyznaczył na dzień 24 lutego 2014 r. (postanowienie z dnia 19 lutego 2014 r.). W dniu 24 lutego 2014 r. inwestor poinformował Prezydenta, że do projektu budowlanego została dołączona "Ekspertyza techniczna na temat wpływu planowanej inwestycji na istniejące budynki przy ul. Ś, W. oraz przy P. w G.", uwzględniająca uwagi wniesione przez strony postępowania. L. P. – K. i B. S., pismami z dnia 25 lutego 2014 r., zwrócili się do Prezydenta Miasta o uznanie ich za strony prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt skarżący są współwłaścicielami nieruchomości (działek nr [...] i [...] ), które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji. Prezydent, pismem z dnia 4 marca 2014 r., poinformował wnioskodawców, że obszar, na którym realizowana będzie planowana inwestycja objęty jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr XV/355/07 Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r. Wyjaśnił ponadto, że plan ten przewiduje zapewnienie przejazdu przez działkę nr [...] celem zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej posiadaczom działek nr [...]-[...]. Złożony przez inwestora projekt budowlany również przewiduje zachowanie przedmiotowego przejazdu. Z uwagi na fakt, że nieruchomości wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, brak jest, zdaniem organu, podstaw do uznania ich za strony toczącego się postępowania. Prezydent poinformował ponadto wnioskodawców o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego po uostatecznieniu się decyzji kończącej postępowanie w sprawie w sytuacji, gdyby uznali oni, że zostali niezasadnie pominięci w sprawie w charakterze strony. Następnie, decyzją z dnia 12 marca 2014 r., Prezydent Miasta orzekł o udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną przy ul. Ś. w G. (na terenie obejmującym działki nr: [...]-[...]). Pismami z dnia 27 marca 2014 r. B. S. i L. P. – K. wnieśli o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania sprawy o zasiedzenie toczącej się przed Sądem Rejonowym w G., które zdaniem wnioskodawców stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie niniejszej sprawy. Prezydent Miasta, pismami z dnia 3 kwietnia 2014 r., odpowiedział wnioskodawcom, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało zakończone decyzją z dnia 12 marca 2014 r. Organ wyjaśnił ponadto, że będąca przedmiotem zainteresowania sądu powszechnego kwestia zasiedzenia nieruchomości działki nr [...] w G. nie byłaby w zakończonym postępowaniu przeszkodą dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę, w związku z czym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r. wnieśli: J. K., B. S., L. P.- K. oraz B.. Wojewoda, decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego z wniosku J. K. z uwagi na wycofanie przez niego pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. złożonego odwołania. Z kolei, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2014 r. Wojewoda orzekł o niedopuszczalności odwołań wniesionych przez B. S., L. P. – K. i B. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak interesu prawnego po stronie wnoszących odwołania wynika z różnych przesłanek. W stosunku do B. przesłanka ta wynika wprost z przepisu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który w postępowaniach o pozwolenie na budowę wyłącza działanie art. 31 kpa, dającego możliwość organizacjom społecznym do uczestnictwa w postępowaniach na prawach strony. W odniesieniu do odwołań wniesionych przez B. S. i L. P. – K. Wojewoda wyjaśnił, że nie przysługuje im przymiot strony z uwagi na fakt, że nieruchomości, których są współwłaścicielami tj. działki nr [...] i [...], położone w odległości 30 - 40 m od działki inwestora, nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Organ zauważył ponadto, że pozwolenie na budowę w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie zarówno B. S. jak i L. P.- K. nie wskazali w złożonych odwołaniach konkretnego przepisu, czy okoliczności pozwalających na uznanie ich za strony postępowania. Powoływanie się przez wnioskodawców na toczące się postępowanie w sprawie o zasiedzenie części nieruchomości inwestora, uregulowanie spraw przejazdu (służebności), naruszanie porządku urbanistycznego czy ochronę Pomnika [...], zdaniem organu, nie stanowią takich okoliczności tym bardziej, że nie znajdują one oparcia w obowiązujących przepisach prawa, które można by powiązać z interesem prawnym odwołujących się. W ocenie Wojewody już sama treść odwołań wskazuje na brak interesu prawnego po stronie je wnoszących. Prezydent Miasta wyjaśniał stronom, że sprawa przejazdu przez nieruchomość inwestora została przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (co znajduje również odzwierciedlenie w projekcie budowlanym), toteż kwestia ustanowienia służebności jest zwykłą formalnością. Ponadto, nawet z faktu obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu nie można wywodzić interesu prawnego, ponieważ służebność jest prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego. Również toczące się postępowanie w sprawie o zasiedzenie nie ma żadnego znaczenia dla wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na dzień dzisiejszy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, obligowało Prezydenta Miasta do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe postanowienie odrębne skargi złożyli: L. P. – K. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 401/14 ) oraz B. S. (sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 402/14). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r. lub o wznowienie postępowania przed organem I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucili naruszenie przepisów art. 28, art. 61 § 3 i 4, art. 61a § 2, art. 3 § 3 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 6, art. 97 § 1 pkt 4 kpa a także art. 271 Kodeksu karnego w zw. z art. 7 kpa poprzez niedopuszczenie ich do udziału na prawach strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Uzasadniając skargi skarżący wskazali, że swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu wywodzą z prawa własności nieruchomości działki nr [...] (L. P. – K.) oraz prawa wieczystego użytkowania działki nr [...] (B. S.) mających dostęp do drogi publicznej przez teren działki nr [...]. W ocenie skarżących interes prawny wywieść można ponadto z okoliczności, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o zasiedzenie części nieruchomości działki o nr [...], którego uczestnikami są zarówno L. P. – K. jak i B. S. Uzasadniając istnienie swojego interesu prawnego skarżący wskazali ponadto, że nieruchomość, której dotyczy pozwolenie na budowę znajduje się w historycznym układzie urbanistycznym śródmieścia G. podlegającym ochronie konserwatorskiej, co powoduje, że właściciele (współwłaściciele) nieruchomości sąsiednich objętych tymi samymi warunkami obowiązków i ochrony konserwatorskiej są stroną postępowania prowadzonego dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podnieśli ponadto, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym toczy się postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 marca 2014 r. Dodatkowo skarżący podnieśli, że wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło przy braku potwierdzenia udziału w postępowaniu wszystkich wybranych przez organ stron. W dalszej kolejności skarżący podnieśli zarzut "nakładania się" przekroczenia prawa przy dokonywaniu wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. Ś. w G. Podkreślili, że nieważność umowy kupna tej nieruchomości przez C. wynika z dokonania zakupu przez cudzoziemca bez zgody właściwego ministra pod rygorem nieważności. Końcowo wskazali na podejrzenie o popełnieniu przestępstwa użycia podrobionego dokumentu przez sfałszowanie podpisu dokonanego w umowie sprzedaży udziałów kapitałowych spółki z dnia 23 września 2011 r. pomiędzy A. K. M. a J. M. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonym postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 6 sierpnia 2014 r. A. wniosła o oddalenie skargi podzielając argumentację Wojewody wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. wydanym w sprawie II SA/Gd 402/14, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Gd 401/14 i II SA/Gd 402/14 i postanowił prowadzić je pod jedną sygnaturą II SA/Gd 401/14. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2014 r. B. S. uzupełnił złożoną skargę w ten sposób, że wskazał, iż nieruchomość przy ul. Ś. w G. została pozbawiona dostępu do drogi publicznej a tym samym możliwości wywozu śmieci. Wskazał ponadto, że na skutek niewłaściwie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania zostało pogorszone bezpieczeństwo pożarowe nieruchomości przy ul. Ś. w G. Końcowo wskazał, że Spółka A. wystąpiła przeciwko skarżącym z pozwem wnosząc o zakazanie im przejazdu przez działkę [...] tj. Skwer [...], co zdaniem skarżącego jest dowodem na istnienie interesu prawnego dot. zapewnienia przejazdu do drogi publicznej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Wbrew stanowisku organów skarżący jako właściciele nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanego przez inwestora obiektu powinni być stronami opisanego wyżej postępowania, a zatem ich odwołania od decyzji organu I instancji powinny być merytorycznie rozpoznane. Z dokumentacji projektowej, w szczególności rysunku projektu zagospodarowania terenu (k. 249 tomu I) oraz fragmentu rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon ulic Ż. i W., Ś. i W. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2007 r. Nr XV/355/07 (k. 18 tomu I), a także wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów (k. 3 akt organu I instancji) wynika, że teren inwestycji obejmuje działki położone przy ulicy Ś. w G. o nr: [...]. Organ I instancji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje wyłącznie w/w teren, aczkolwiek jak wynika ze znajdującego się w aktach organu I instancji wyrysu i wypisów z rejestru gruntów (k. 3) i wykazu stron, którym doręczono decyzje, w postępowaniu udział brali również właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji (por. działki oznaczone kolorem pomarańczowym w odróżnieniu od działek inwestycyjnych oznaczonych kolorem żółtym na wyrysie z mapy ewidencyjnej gruntów k. 3). Skarżący L. P. – K. jest współwłaścicielem działki nr [...] w G., a skarżący B. S. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] w G. Działki te nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, położone są na zapleczu budynków usytuowanych przy ul. Ś. "w dalszej niejako kolejności" za działką nr [...] położoną na zapleczu budynku przy Ś. Do działek skarżących nie ma możliwości dojazdu od ulicy Świętojańskiej, co jest bezsporne. Nieruchomości położone przy Ś.nr [...]-[...] są zabudowane na całej ich szerokości od ulicy bez przewidzianych w nich bram umożliwiających przejazd "na tyły" nieruchomości. W budynkach tych jest jedynie przejście. Z tego względu skarżący korzystali z przejazdu do własnych nieruchomości urządzonego na terenie działki [...] bezpośrednio przy elewacji budynku Ś. [...] (vide: dokumentacja fotograficzna w aktach organu II instancji). Jest to jedyna możliwość dojazdu na zaplecza nieruchomości skarżących. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "sprawa przejazdu przez nieruchomość inwestora została przesądzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (co znajduje również odzwierciedlenie w projekcie budowlanym". Z opisu rysunku zagospodarowania terenu (k. 249 tomu I) wynika, że dotychczasowy przejazd ma służyć jako dojazd wyłącznie do działek [...] i [...]. Zgodnie z wyżej przywołanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "dojazd od ul. Ś. w miejscu wskazanym na rysunku planu jako wjazd na teren, należy zapewnić wspólny dojazd o szer. nie mniejszej niż 5,0 m poprzez działkę nr [...] do działek o nr [...]-[...]" (k. 16 tomu I projektu budowlanego). Bezspornym jest, że kwestia przejazdu skarżących przez działkę nr [...] nie została dotychczas uregulowana prawnie przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Nie było zresztą takiej potrzeby, gdyż teren działek inwestora do momentu rozpoczęcia inwestycji był publicznie dostępny z uwagi na usytuowanie na nim historycznego pomnika (vide: dokumentacja fotograficzna w aktach organu odwoławczego). Z twierdzeń stron wynika, że przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia w odniesieniu do pasa terenu wykorzystywanego dla przejazdu, nie mniej kwestia ta w rozpatrywanej sprawie nie miała znaczenia. Zdaniem Sądu, okoliczność, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie działki inwestora ([...]) przewidziano "wspólny dojazd o szer. nie mniejszej niż 5 metrów do działek m. in nr [...] i [...]" wskazuje, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przez inwestora obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Stosownie do przywołanego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazującej tak projektować obiekt, aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że w przepisie tym mowa o dostępie do drogi publicznej właśnie jako wymagającym uwzględnienia przy projektowaniu interesie osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, że zabudowa działek inwestora w sposób sprzeczny z przywołanym wyżej postanowieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiałaby skarżącym dojazd "na zaplecze" własnych nieruchomości tj. do działek [...] i [...], jak również ich dalsze zagospodarowanie. Planowana zabudowa działki [...] mogłaby zatem wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Już ta sama hipotetyczna możliwość (bez względu na to czy przedłożony przez inwestora projekt spełnia warunek planu zagwarantowania przejazdu do działek skarżących) powoduje, że ten przepis prawa miejscowego przewidujący dojazd do nieruchomości skarżących przez teren działki inwestora jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wprawdzie wykładany literalnie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego sugeruje, że chodzi wyłącznie o przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wyznaczonego wokół planowanego obiektu, a nie o przepisy wprowadzające faktycznie ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora, nie mniej jednak zdaniem Sądu w tym przypadku chodzi o wszelkie przepisy ograniczające i inwestora w zagospodarowaniu jego nieruchomości ze względu na możliwość zagospodarowania bądź tylko korzystania z innych nieruchomości, jak i właścicieli działek położonych w obszarze. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 490/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem stwierdzić, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej, trzeba wskazać konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu (zob. A. Ostrowska, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2014 r., str. 276). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1596/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Z tego względu zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1131/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, jeżeli istnieją jakiekolwiek przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, LEX nr 1292702). O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jednakże weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższego należało uznać, że skarżący stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego powinny być stronami w sprawie. Organ odwoławczy nie miał zatem podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 kpa. Z tych względów, uznając, że organ odwoławczy naruszył art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie w jakim rozstrzygało ono o odwołaniach skarżących na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w/w ustawy.