I SA/Gd 757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lipca 2017 r. sprawy ze skargi G.B. i S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. W dniu 18 kwietnia 2016 r. G.B. i S.B. wystąpili do Urzędu Gminy o odtworzenie akt sprawy ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych dotyczących gospodarstwa rolnego o areale 13,45 ha, położonego w D. stanowiących własność; w okresie: od 14 listopada 1977 r. dla S.B. i od 1 maja 1979 r. dla G.B. do dnia 21 maja 1988 r. Po wszczęciu postępowania Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2016 r. umorzył postepowanie w sprawie odtworzenia akt sprawy jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w urzędzie gminy brak jest dokumentów, które zawierałyby dane niezbędne do wydania karty ewidencyjnej ubezpieczenia, tj. okresów ubezpieczenia oraz wysokość opłacanych składek na FUS przez wnioskodawców. W ocenie organu brak jest podstaw do odtworzenia akt sprawy z uwagi na to, iż dokumenty takie nie zostały wcześniej sporządzone. W odwołaniu wnioskodawcy zarzucili organowi naruszenie art. 75, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", albowiem w ocenie strony organ nie wskazała, jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz nie podał przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności innym dowodom, jak również nie odniósł się do alternatywnej części wniosku, tj. o sporządzenie takiej dokumentacji, która umożliwi stronie starania w zakresie uprawnień emerytalnych w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym - braku dokumentacji z powodu jej nie sporządzenia w wymaganym przez prawo okresie. Wnioskodawcy domagali się odtworzenia akt, zaś postępowanie wykazało (zeznanie świadka N.K.), że organ pomimo ciążącego na nim obowiązku - nie zaprowadził akt określonych prawem. Dla oceny zebranego materiału dowodowego należało odnieść się do zeznań świadka N.K., w tym do twierdzeń, którym wnioskodawca przeczył, podobnie jak zaprzeczył podpisowi pod oświadczeniem o rezygnacji z ubezpieczenia, ponieważ w aktach sprawy istnieją nie budzące wątpliwości dowody z dokumentów, że w roku 1983 S.B. opłacał składki. Pozostałe dowody - zeznania świadków w osobach sąsiadów jednoznacznie wskazują na fakt, że w okresie objętym wnioskiem wnioskodawcy byli rolnikami, prowadzili swoje gospodarstwo, a także gospodarstwo rodziców, w którym mieszkali. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu brak jest podstaw prawnych, aby odtworzyć w postępowaniu administracyjnym, a tym bardziej wytworzyć nieistniejące akta sprawy w postaci ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na FUS. W szczególności taką podstawą nie są stosowane w drodze analogii przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujące postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt. Zdaniem organu, w przedmiotowym przypadku właściwą drogą na uzyskanie poświadczenia okresów składkowych było wystąpienie o wydanie zaświadczenia. Kolegium nadmieniało, że z akt sprawy wynika, iż sprawa dotycząca zaświadczenia o ubezpieczaniu była przedmiotem rozpatrzenia i zakończyła się odmową potwierdzenia okresów składkowych. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne posługiwanie się innymi trybami załatwienia sprawy niż przewidziane przez ustawodawcę. Jest oczywiste, że w istocie w rozpatrywanym przypadku nie chodzi tylko o "odtworzenie dokumentu urzędowego", ale potwierdzenie okresów składkowych, czyli rozstrzygnięcie o prawach strony. To zaś nie powinno mieć miejsca z obejściem przepisów art. 217 in. k.p.a. dotyczących wydawania zaświadczeń. Zdaniem SKO zasada legalizmu działania organów administracji publicznej wymaga, aby każdy akt pochodzący od organów posiadał ustawową podstawę. Z tego powodu wychodząc z założenia, że zastosowanie przepisów jakiejkolwiek ustawy dopuszczalne jest wtedy, gdy obowiązek jej stosowania wprost wynika z treści ustawy albo jest to możliwe przez istniejące w systemie odesłanie, Kolegium nie podzieliło poglądu o dopuszczalności stosowania w drodze analogi przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego zdaniem brak jasnego odesłania o charakterze ustawowym nie daje możliwości stosowania przepisów, co do których ustawodawca milczy. W ocenie SKO zasadnie umorzeniu podlegało postępowanie wszczęte na wniosek strony z dnia 18 kwietnia 2016r. o odtworzenie akt zmodyfikowany pismem pełnomocnika z dnia 3 października 2016 r. o "wytworzenie akt ubezpieczeniowych." Wniosek taki nie mógł być procedowany. Za potwierdzony zeznaniami N.K. uznać należało wszak brak akt ubezpieczeniowych, a w tej sytuacji modyfikacja wniosku i domaganie się wytworzenia akt uzasadniała umorzenie postępowania. O ile bowiem, mimo wątpliwej podstawy prawnej prowadzenia postępowania co do odtworzenia akt, to bezprzedmiotowe jest żądanie dla celów ubezpieczeniowych wytworzenia po czasie nigdy nieistniejącej dokumentacji. W ocenie SKO wbrew zrzutom pełnomocnika zeznania świadków innych niż N.K. nie wnoszą nic do sprawy. Nie sposób bowiem na podstawie powołanych przez pełnomocnika zeznań świadków domagać się potwierdzenia faktu płacenia składek i ewidencji osób objętych ubezpieczeniem rolników. Tym samym nie podlegała uwzględnieniu argumentacja pełnomocnika, co do wad postępowania. Wszystko wskazuje, iż w urzędzie gminy brak jest dokumentów, które zawierałyby niezbędne dane do sporządzenia karty ewidencyjnej ubezpieczonego, tj. okresów ubezpieczenia oraz wysokość opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników przez wnioskodawców. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucili organom naruszenie przepisów k.p.a. odnoszących się do niezbędnych czynności polegających na dokładnym wyjaśnieniami stanu faktycznego sprawy i załatwieniu sprawy po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, tj. art. 7, 10,11,12, 75 i 77 k.p.a. Skarżący podnieśli, że niekwestionowane jest, że prowadzili gospodarstwo rolne w okresach: G. B. od 1 maja 1979 r., a S.B. od dnia 14 listopada 1977 r. - do dnia 21 maja 1988 r. Powyższe wynika z dokumentów oraz także z akt sprawy o sygn. akt I SA/Gd 1606/15. W wyniku postępowania z wniosku o odtworzenie akt gospodarstwa rolnego - w szczególności ewidencji okresów ubezpieczenia i opłacania składek na FUS okazało się, że nie można ich odtworzyć bo nie zostały w ogóle założone. Ponieważ istniał nie budzący wątpliwości dowód na to, że S.B. w roku 1983 opłacał składki, to alternatywnie pismem z dnia 3 października 2016 r. skarżący wnieśli o sporządzenie dokumentacji umożliwiającej starania o emeryturę. Wniosek ten organ I instancji pominął, a postępowanie uznał za bezprzedmiotowe i umorzył. Nadmienili, że otrzymali informację w KRUS, że ewidencja okresów ubezpieczenia i opłacania składek winna być prowadzona i złożona do KRUS w 1991 r. nawet, gdyby była "zerowa" - okoliczność ta została podnoszona przez skarżących wtoku tego postępowania, jak też postępowania poprzedniego. Jest to w sprzeczności z zeznaniami świadka N.K., która stwierdziła, że KRUS nie przyjmował "kart nieczynnych", a na co nie przedstawiono żadnych dowodów. Także zeznania tego świadka dotyczące nieobjęcia ubezpieczeniem skarżących pozostają w sprzeczności z dowodem opłacania przez S.B. składek w roku 1983. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym prawo do jej uchylenia. Kwestia sporna dotyczyła prawidłowości wydania decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt sprawy, albowiem organy stwierdziły, że nigdy nie posiadały dokumentu, którego odtworzenia domagała się strona. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisów regulujących wprost sposób odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak, jak to uczyniono w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo tego, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. Zauważyć należy, że w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. sugerowano, że postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone w drodze analogii w oparciu o przepisy księgi czwartej k.p.c. (por. wyroki NSA z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. IV SA 419/98, LEX nr 47260 i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96, LEX nr 45944). Zgodnie z aktualnymi poglądami judykatury właściwym trybem jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych (zob. np. wyroki: NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zatem istotne jest, że organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że stosownie do art. 288 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." - odtworzeniu ulegają akta zaginione lub zniszczone w całości lub w części. W sprawie prawomocnie zakończonej odtworzeniu podlega orzeczenie kończące postępowanie w sprawie oraz ta część akt, która jest niezbędna do ustalenia jego treści i do wznowienia postępowania. Z powyższego przepisu bezsprzecznie wynika, że istotą odtworzenia dokumentu jest to, że dokument pierwotnie został wytworzony, a następnie zaginął lub w inny sposób został utracony. W sytuacji zaś, gdy dokument nigdy nie powstał procedura odtworzenia nie ma zastosowania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ administracji w celu odtworzenia akt administracyjnych, wszczął odrębne postępowanie i przeprowadził dowody, które miały wykazać czy karta ewidencyjna wnioskodawców została wytworzona (przesłuchania świadków: sąsiadów skarżących oraz byłego pracownika urzędu gminy). Postępowanie to jednak wykazało, że dokument, o którego odtworzenie wniosła strona, w istocie nie powstał. W tej sytuacji zdaniem sądu prawidłowo organ administracyjny umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Umocowanie organu do wydania powyższego rozstrzygnięcia wynikało z art. 105 § 1 k.p.a., stanowiącego, że: gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję (postanowienie) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Wskazać należy, że w przypadku zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do umorzenia postępowania, pozostawiając sprawę bez rozstrzygnięcia merytorycznego. Przez bezprzedmiotowość postępowania należy bowiem rozumieć sytuację, w której brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1570/11). Jeszcze raz podkreślić należy, że odtworzenie akt, czy dokumentów dotyczy wyłącznie istniejących dokumentów. Skoro bezspornym jest, że ewidencja której skarżący domagali się odtworzenia nigdy nie została zaprowadzona, to należało uznać, że działanie organu polegające na umorzeniu postepowania było prawidłowe. Odtworzenie polega na rekonstrukcji dokumentu i nie kształtuje nowych praw, dlatego tryb odtworzenia dokumentu nie był właściwy w sytuacji, gdy dokument w ogóle nie powstał. Podkreślić należy, że postępowania odtworzeniowego nie można utożsamiać z postępowaniem dodatkowym w celu uzupełnienia lub wytworzenia nowego dokumentu (o wytworzenie alternatywnie wnosiła strona). Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zaprezentowanym w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 1606/15. Zauważyć należy, że niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący nierozpoznania całości żądania, tj. wytworzenia akt skoro wniosek ten był przedmiotem orzekania SKO w postanowieniu z dnia [...] 2015 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny należało zaaprobować stanowisko organów administracji, że w niniejszej sprawie nie było możliwości odtworzenia akt, albowiem organ nie był w posiadaniu dokumentów, o jakie zwrócili się skarżący. Skoro organy w ogóle nie wytworzyły dokumentu, który następnie zostałby utracony, to nie było możliwe jego odtworzenie. Wobec tego sąd stwierdził, że stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia został przez organy ustalony w sposób wystarczający, a rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. W tym kontekście uzasadnienie rozstrzygnięcia, zarówno faktyczne jak i prawne, spełnia wymogi zawarte w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 10, 11, 12, 75 i 77 k.p.a., albowiem organ przeprowadził postępowanie dowodowe, które wykazało, że dokumentu w ogóle nie wytworzono. W takim stanie faktycznym organ zobligowany był do stwierdzenia bezprzedmiotowości takiego żądania. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ww. ustawy, oddalił skargę.