I SA/Gd 1606/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G.B. i S.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 6 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie przepisów art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 2 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a"), po rozpatrzeniu zażalenia G. i S. B. na postanowienie Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny: Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2015 r. Wójt Gminy odmówił wydania Państwu G. i S. B. zaświadczenia w postaci karty ewidencyjnej ubezpieczonego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w Urzędzie Gminy brak jest dokumentów, które zawierałyby dane niezbędne do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy zarzucili, że pomimo istnienia dokumentów potwierdzających fakt posiadania gospodarstwa rolnego w latach 1979 - 1989 oraz legitymowania się zaświadczeniem o jego prowadzeniu, odmówiono wydania im karty ewidencyjnej ubezpieczonego KRUS. Taka sytuacja jest dla żalących się krzywdząca, ponieważ nie mają możliwości skompletowania dokumentacji o okresach płaconych składek. W zażaleniu podniesiono, że do miesiąca grudnia 1990 r. na gminach ciążył obowiązek prowadzenia karty ewidencyjnej gospodarstwa rolnego oraz karty ewidencyjnej poboru składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Dokumenty te, wraz z kartą ewidencyjną ubezpieczonego należało przekazać do KRUS. W Gminie znajdują się zdaniem wnioskodawców dokumenty potwierdzające fakt prowadzenia przez nich gospodarstwa i opłacania składek. Wraz z zażaleniem strony przedłożyły zaświadczenie o prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz akt notarialny dokumentujący okoliczność jego nabycia. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2015 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wniosek z dnia 9 czerwca 2015 r. dotyczył "uzupełnienia karty identyfikacyjnej z KRUS" i jej wydania, natomiast w zażaleniu doprecyzowano, że żalący się żądają, wypełniania "karty ewidencyjnej ubezpieczonych KRUS". Kolegium w pierwszej kolejności zauważyło, że w przepisach prawa administracyjnego brak jest regulacji, która dawałaby obywatelom prawo do domagania się wydania dokumentu, o którym mowa powyżej. Żądanie strony nie mogło więc zostać potraktowane jako "sprawa" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem organ pierwszej instancji mógł nawet odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. W tym zakresie należy mieć jednak na względzie cel jaki mieli wnioskodawcy, zwracając się do organu pierwszej instancji z wnioskiem z dnia 9 czerwca 2015 r. Tym celem było udokumentowanie okresów składkowych, warunkujących nabycie prawa do emerytury. Dlatego też rozpatrzenie wniosku żalących się przez organ pierwszej instancji pod kątem wydania na ich rzecz zaświadczenia należy uznać za prawidłowe. SKO wskazało także, że w związku z reformą ustrojową Państwa na przełomie lat 80 - tych i 90 - tych zlikwidowano Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, który powstał w celu zapewnienia rolnikom prawa do emerytury po osiągnięciu wieku emerytalnego. Ewidencja okresów ubezpieczenia i opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników każdej z osób objętych ubezpieczeniem prowadzona była przez naczelników gmin (§ 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin). Po zlikwidowaniu ww. Funduszu wszelka dokumentacja i środki pieniężne związane z podleganiem rolników ubezpieczeniu społecznemu miały zostać przekazane do właściwych funduszy, stanowiących podstawy finansowe ubezpieczenia i działalności Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (art. 76 i art. 112 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Przekazywanie zadań pomiędzy gminami a KRUS nie wiązało się jednak z prowadzeniem indywidualnych spraw administracyjnych. Ubezpieczony rolnik nie miał więc prawa do wystąpienia z wnioskiem o wydanie mu dokumentacji, która powstawała w toku przekazywania zadań, w tym również karty ewidencyjnej ubezpieczonego w KRUS. Tym samym przedmiotowy wniosek, o ile w ogóle miał być rozpatrywany, mógł zostać załatwiony wyłącznie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dotyczą wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się, zaś zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W obecnym stanie prawnym brak jest przepisu, który wymagałby uzyskania przez ubezpieczonego zaświadczenia z urzędu gminy celem potwierdzenia okresów składkowych związanych z pracą w gospodarstwie rolnym. Dlatego też do rozpatrywanego przypadku zastosowanie będzie miał art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., bowiem niewątpliwie żalący się mają interes prawny w tym, aby udokumentować okres opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. "w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". Z dokumentacji przedłożonej Kolegium, która jak wskazuje organ pierwszej instancji jest zarazem jedyną dokumentacją odnoszącą się do opłacania składek emerytalnych przez p. S. B. wynika, że do dnia 30 czerwca 1982 r. był on zwolniony z ich uiszczania. Żalący się dysponują zaświadczeniami urzędowymi o pięcioletnim okresie zwolnienia w opłacaniu ww. składek z dnia 7 maja 1994 r., a więc nie było potrzeby wydawania im ponownie zaświadczeń w tym zakresie. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie, emerytura ustalona zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie ulega zwiększeniu na podstawie art. 26a tej ustawy za okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, w których rolnik zwolniony był od obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników na podstawie art. 40 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2012r., sygn. akt III UZP 4/12, opubl. LEX 1224837). Niezależnie od powyższego, ze znajdującego się w aktach sprawy "wykazu opłacających składkę na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w 1983 roku" wynika, że jedną z osób opłacających tę składkę był p. S. B. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ pierwszej instancji powinien wydać co najmniej na rzecz żalącego się zaświadczenie, że w 1983 r. opłacał składkę na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Wynika to bowiem ze znajdującego się w posiadaniu Wójta Gminy dokumentu. W pozostałym zakresie wniosek G. i S. B. powinien podlegać oddaleniu na podstawie art. 218 § 1 k.p.a., brak jest bowiem innej dokumentacji, ewidencji lub rejestru, który mógłby stanowić podstawę poświadczenia faktu uiszczania przez żalących się składek na ubezpieczenie społeczne rolników w innych okresach. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien więc odmówić wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt uiszczania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników w okresie od 1 lipca 1982 r. do 31 grudnia 1982 r. oraz w okresie od 1 stycznia 1984 r. do 21 maja 1988 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 10 ,11, 12, 75 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z uzasadnieniem postanowienia będącym wskazówką dla dalszego badania sprawy a mianowicie, że po ponownym jej rozpoznaniu należy odmówić wydania zaświadczenia za ww. okresy. Skarżący wskazali, że w Gminie powinny być prowadzone dokumenty – karty ewidencyjne gospodarstwa rolnego, które winny być następnie przekazane do KRUS. Gmina tego obowiązku zaniedbała, dlatego obecnie powinna akta odtworzyć i w oparciu o odtworzone akta powinna wydać wnioskowane zaświadczenie, a przede wszystkim przekazać odtworzone akta do KRUS. W dalszej części uzasadnienia skargi przywołano okoliczności świadczące o prowadzeniu przez skarżących gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Należy w tej mierze mieć na uwadze, że zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na jej przedmiot mają przepisy Działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), regulujące wydawanie zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1), zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenia wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) oraz osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach określonych w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W świetle powyższych przepisów organ administracji, rozpoznając wniosek skarżących o wydanie zaświadczenia, stosując postępowanie uproszczone wskazane w Dziale VII k.p.a., winien ograniczyć się do sprawdzenia prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub też innych danych. Jak wynika z akt administracyjnych organ dokonał powyższego sprawdzenia i w wyniku tych czynności ustalił, że nie dysponuje dokumentami, pozwalającymi na wydanie zaświadczenia o żądanej przez skarżących treści. W tych okolicznościach wydanie przez organ administracji postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, o którym mowa jest prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Odnosząc się do podnoszonej kwestii odtworzenia akt Sąd wskazuje, że co prawda kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów normujących postępowanie w sprawie odtworzenia zniszczonych (zaginionych) akt lub ich części. Podnieść jednak należy, że pomimo tego, w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, iż stosowanie omawianej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne. Odnosząc się do przepisów, w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, że stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. W wyroku z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 419/98 (LEX nr 47260) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "W sytuacji, gdy brak jest możliwości odnalezienia oryginału decyzji, ustaleniu treści zaginionej decyzji może jedynie służyć znana prawu procesowemu instytucja odtworzenia akt, brak jest jednak podstaw do domagania się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt wydania decyzji na podstawie przedstawionej przez stronę skarżącą niepotwierdzonej kopii tej decyzji. Kopia ta może natomiast posłużyć jako materiał do odtworzenia zaginionej decyzji. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują problematyki odtworzenia akt administracyjnych, a w tym treści zaginionych decyzji, nie może to jednak stanowić przeszkody do korzystania z tej instytucji, należy w związku z tym stosować w drodze analogii unormowania zawarte w Kodeksie postępowania cywilnego". Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z 2 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1438/96, Lex nr 45944 (por. też wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., I SA/Wa 75/06, Lex nr 219245). W najnowszym orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że od dnia 1 stycznia 2004 r. w drodze analogii winny znaleźć zastosowanie przepisy działu IX p.p.s.a. (vide: wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., II OSK 456/11; wyrok NSA z 28 października 2009 r., w sprawie II OSK 1710/08; postanowienie NSA z 27 lutego 2015 r., II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008r., II SA/Lu 422/08; wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Po 926/08). Zgodnie z kolejnym poglądem zaginiony lub zniszczony dokument winien zostać odtworzony przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w k.p.a. (vide: wyrok NSA z 6 lipca 2006 r., II OSK 921/05). Niezależnie jednak od powyższych uwag wypada podkreślić, że zarówno sięgnięcie do stosowanych per analogiam norm k.p.c., czy też p.p.s.a. wywoła bardzo zbliżony jeśli nie tożsamy skutek, bowiem regulacje odnoszące się do kwestii odtworzenia akt sprawy zawarte w obydwu aktach prawnych są zbieżne. Pierwszy etap sprowadza się do poszukiwania uwierzytelnionych odpisów utraconych dokumentów. Jeśli czynność ta nie przyniesie oczekiwanego skutku, występuje się do stron o złożenie dokładnych oświadczeń co do treści zaginionych lub zniszczonych pism oraz dowodów na zawarte w nich twierdzenia. Co jednak w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne, organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie. Akta administracyjne powinny być odtwarzane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, przy wykorzystaniu przepisów k.p.a. oraz odpowiednio - przepisów działu IX ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odtworzenie akt nie może mieć być zatem prowadzone w trybie postępowania wyjaśniającego o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tj. w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez organ. Należy przy tym stwierdzić, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych spornych kwestii. W judykaturze wskazuje się, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnego z żądaniem nie jest możliwe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 292/06, publ. Lex nr 214079). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2005 r., sygn. II OSK 36/05 (publ. w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 64) stwierdził, że posiadane przez organ informacje nie mogą być uzupełniane przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Podobnie stwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 kwietnia 2003 r., sygn. RN 51/02 (publ. w OSNP 2004, nr 8, poz. 132). Zatem organ wydaje zaświadczenie w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jeśli podmiot występujący o wydanie zaświadczenia wykaże interes prawny w uzyskaniu takiego zaświadczenia, a organ jest w posiadaniu danych bądź informacji, których istnienie nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie ustaliły, że wnioskodawcy wykazali interes prawny w uzyskaniu informacji, co do których domagali się wydania zaświadczenia. Zasadnie również organy odmówiły wydania zaświadczenia, z uwagi na brak danych w ich posiadaniu w tym zakresie. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 77 k.p.a. Nie został także naruszony art. 7 k.p.a. Czynności podejmowane przez organ w celu rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia jakie organ winien był przeprowadzić, a polegające na sprawdzeniu posiadania przez siebie potrzebnych informacji zostały przeprowadzone prawidłowo. Bez powtarzania trafnej argumentacji organu odwoławczego, Sąd za prawidłowe uznał niekwestionowane w skardze wskazówki organu co do konieczności wydania zaświadczenia dotyczącego opłacania przez skarżącego składki w 1983 r., co wynika z dokumentu będącego w posiadaniu Wójta Gminy. Z tych względów wobec braku stwierdzenia naruszeń przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonego postanowienia Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.