II SA/Lu 291/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. D. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania R. D. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z Pubu "[...]", przy ul. [...] w L., w trakcie odbywających się w obiekcie imprez okolicznościowych, połączonych z występami zespołu muzycznego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że w dniu [...] września 2016 r. pracownicy Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska (dalej także: WIOŚ) przeprowadzili kontrolę, w wyniku której stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w Pubie "[...]". W tym dniu, jak wskazał organ, odbywała się impreza z cyklu "Jazz u [...]", na którą Prezydent Miasta L. wydał stosowną zgodę. Zgodnie z umową nr [...], zawartą w dniu [...] lipca 2016 r, pomiędzy Gminą L. a A. M., prowadząca działalność Pub "[...]" (dalej: przedsiębiorca) organizacja wydarzenia "Jazz u [...]" w terminach: 12 i 26 sierpnia oraz 2 i 16 września 2016 r. na terenie przy ul. [...] w L. została zlecona przez miasto L.. Wydarzenie polegało na organizacji spotkań z improwizowaną muzyką na żywo oraz koncertów powiązanych z projekcją filmów. Zdaniem organu pierwszej instancji, ze względu na to, że impreza odbywała się na podstawie zgody udzielonej przez organ samorządu terytorialnego, co stanowi wyjątek, o jakim mowa w art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.; dalej także: u.p.o.ś.), nie miał zastosowania w sprawie przepis art. 343 ust. 1 u.p.o.ś., który stanowi, że kto narusza zakaz używania instalacji lub urządzeń nagłaśniających określony w art. 156 ust 1 tej ustawy, podlega karze grzywny. Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją umorzył postępowanie w rozpoznawanej sprawie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w trakcie trwania przedmiotowej imprezy nie było wymagane dotrzymanie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, powodowanego występami zespołu muzycznego, gdyż w trakcie imprez odbywających się na podstawie stosownej zgody, udzielonej przez organ samorządu terytorialnego, nie jest wymagane dotrzymanie akustycznego standardu jakości środowiska. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącego, że impreza miała charakter rutynowej działalności gospodarczej. Wprawdzie, jak podniosło Kolegium, powyższe wydarzenie miało miejsce w ramach pewnego cyklu imprez, ale ich organizacja odbywała się w sposób okazjonalny, w ściśle określonych ramach wynikających z porozumienia zawartego z organem gminy. Korzystanie z przestrzeni publicznej przez przedsiębiorcę nie miało więc charakteru stałego, codziennego. Kolegium stwierdziło również, że zjawiskiem powszechnym w okresie letnim jest organizowanie przez różne podmioty na obszarze Starego Miasta w L., stanowiącym teren publicznie dostępny, imprez plenerowych, koncertów, wydarzeń kulturalnych, które związane są z ponadnormatywną emisją dźwięku do środowiska. Mają one, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakter incydentalny i odbywają się na podstawie stosownych zezwoleń jednostki samorządu terytorialnego. W takich sytuacjach nie jest więc możliwe wydawanie decyzji ustalających dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska. Kolegium stwierdziło, że opisane imprezy organizowane przez przedsiębiorcę mają charakter plenerowy, a ich organizacja poprzedzona jest zgodą organu właściwego. Niewątpliwie jednak w przyszłości, jak wskazał organ odwoławczy, w przypadku realizacji podobnych koncertów i imprez, które nie byłyby objęte zgodą organu samorządu terytorialnego, zastosowanie miałby zakaz, o którym mowa w art. 156 ust. 1 u.p.o.ś. i sankcjom z przepisu art. 343 tejże ustawy. W skardze do Sądu skarżący zarzucił Kolegium naruszenie - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności całkowite pominięcie dowodu z dokumentu kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ, stwierdzający przekroczenie poziomu hałasu w porze dziennej i nocnej otoczenia opisanego wyżej pubu, prowadzonego przez przedsiębiorcę, a który to dokument stanowił podstawę do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 115a u.p.o.ś.; - art. 115a ust. 1 u.p.o.ś., poprzez przyjęcie, że przekroczenie norm poziomu hałasu emitowanego przez wspomniany pub, stwierdzone w wyniku kontroli dokonanej przez WIOŚ nie uzasadnia wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego; - art. 156 ust. 2 u.p.o.ś., poprzez przyjęcie, że do przekroczenia norm hałasu doszło w wyniku incydentalnej działalności pubu oraz za zgodą organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] października 2016 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] października 2016 r. W piśmie tym WIOŚ wyjaśnił, że w związku z interwencją skarżącego dotyczącą uciążliwości w zakresie emisji hałasu do środowiska, spowodowaną działalnością pubu, prowadzonego przez przedsiębiorcę, organ ten w dniach 2 i 29 września 2016 r. przeprowadził kontrolę obiektu połączoną z pomiarami hałasu do środowiska w porze dziennej i nocnej. WIOŚ wskazał, że zmierzone wówczas wielkości poziomu hałasu wskazywały na wystąpienie na terenie zabudowy mieszkaniowej przekroczeń wielkości dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w porze dziennej i nocnej, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Wartość równoważnego poziomu hałasu wyniosła bowiem odpowiednio: w punkcie 1, przy ul. [...] - LAeqD = 69,7 dB oraz LAeqN = 78,3 dB, zaś w punkcie 2, przy ul. [...] - LAeqD = 64,6 dB oraz LAeqN = 69,1 dB. W związku z tym, WIOŚ zwrócił się do organu pierwszej instancji o wszczęcie postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 115a oraz 362 u.p.o.ś. (k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 115a u.p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z ustępu 3 tego artykułu, wynika, że w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest zarazem ugruntowany pogląd, że wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z cytowanym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (zob. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12). W myśl art. 362 u.p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego (ust. 1). W decyzji, o której mowa wyżej, organ ochrony środowiska może określić: 1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 1a) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego; 2) termin wykonania obowiązku (ust. 2). Mając na uwadze powyższe przepisy, a także niesporne ustalenia wynikające z przeprowadzonej przez WIOŚ kontroli poziomu hałasu do środowiska w porze dziennej i nocnej, emitowanego przez przedsiębiorcę, za prawnie wadliwe uznać należy stanowisko organów obu instancji, które za zasadne uznały umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Oczywiste jest bowiem, co wynika z treści uzasadnienia decyzji tych organów, że nie oceniły one należycie, czy w sprawie tej winny mieć zastosowanie przepisy art. 115a i art. 362 u.p.o.ś. Za dowolne należy uznać twierdzenia organów, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego świadczy to, że do przekroczenia emisji hałasu przez przedsiębiorcę doszło podczas imprez, które odbywały się na podstawie zgody udzielonej przez organ samorządu terytorialnego, co stanowi wyjątek, o jakim mowa w art. 156 ust. 2 u.p.o.ś., wyłączający możliwość zastosowania w sprawie art. 343 ust 1 u.p.o.ś. Przede wszystkim umknęło uwadze organów obu instancji, że jak wynika z informacji WIOŚ w L. zawartej w piśmie z dnia [...] października 2016 r. (k. 1 akt administracyjnych pierwszej instancji), kontrola obiektu połączona z pomiarami hałasu emitowanego do środowiska przeprowadzona została dwukrotnie – w dniach 2 i 29 września 2016 r., a zmierzony wówczas poziom hałasu wskazywał na wystąpienie przekroczeń wielkości dopuszczalnych. W aktach sprawy znajduje się protokół z pomiarów hałasu z 2 września 2016 r. (k. 7-8 akt administracyjnych pierwszej instancji) i sprawozdanie z 16 września 2016 r. (k. 2-6 akt administracyjnych pierwszej instancji). Okoliczność i wyniki ewentualnego drugiego pomiaru nie zostały w żadnej mierze ustalone, co może mieć istotne znaczenie w sprawie, bowiem niewątpliwie przekroczenie wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu w dniu 29 września 2016 r. nie mogło wiązać się z realizacją umowy zawartej pomiędzy Gminą L. a A. M. w dniu [...] lipca 2016 r., która to umowa nie przewidywała organizacji spotkania muzycznego w dniu 29 września 2016 r. (k. 18 akt administracyjnych pierwszej instancji). Niezależnie od niewyjaśnienia tej kwestii organy obu instancji nie rozważyły należycie, jakie znaczenie w sprawie ma okoliczność zawarcia pomiędzy Gminą L. a A. M. umowy nr [...], na mocy której prowadząca Pub [...] A. M. zobowiązała się do zorganizowania spotkań muzycznych (§ 3 umowy), a Gmina L. zobowiązała się do zapłaty z tego tytułu kwoty [...]złotych (§ 4 pkt 1 umowy, k. 18 akt administracyjnych pierwszej instancji). Jak jednak wynika z treści tej umowy, strony nie określiły w niej warunków organizowanych spotkań, przy czym także stosowne porozumienie nr [...] (k. 26-27 akt administracyjnych pierwszej instancji) nie zawierało w tym zakresie jakichkolwiek postanowień. W konsekwencji braku szczegółowych ustaleń co do organizacji "czterech spotkań muzycznych", za dowolne należy uznać stanowisko organów, jakoby wydana została zgoda organu administracji na imprezę o charakterze plenerowym, co wyłączało stosowanie art. 156 u.p.o.ś. Co więcej, skoro zarówno postanowienia wyżej wymienionej umowy, jak i porozumienia, kwestii tej nie regulują, to ewentualna zgoda Gminy L. na zorganizowanie imprezy plenerowej musiałaby wynikać wprost ze stosownego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a w sprawie nie zostało wykazane, że takie rozstrzygnięcie było wydane, jak też brak jest informacji o skutecznym zawiadomieniu Prezydenta Miasta L., w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862). Ponadto, gdyby nawet takie zawiadomienie zostało dokonane, to – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 339/05) – wyłączenie odpowiedzialności karnej za czyn określony w art. 156 u.p.o.ś. nie wyklucza ponoszenia przez sprawcę tego czynu odpowiedzialności administracyjnej i nie wyklucza kompetencji organów administracji do wydawania decyzji, o których mowa w art. 363 § 1 u.p.o.ś., za tę postać negatywnego oddziaływania na środowisko. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku. Obowiązkiem organu będzie również wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 200 p.p.s.a.