II GZ 9/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 931/17 w przedmiocie zmiany postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 931/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 3. sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 931/17 w ten sposób, że w komparycji oraz w uzasadnieniu w miejsce błędnie określonego zaskarżonego aktu "decyzji" wpisać "postanowienia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 931/17 po rozpoznaniu wniosku o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. odmawiającego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji odmówił zmiany przedmiotowego postanowienia w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zażaleniu na postanowienie z dnia 18 lipca 2017 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zawarł wniosek o zmianę ww. postanowienia. Uzasadniając wniosek wskazał, że nową okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji jest fakt powiadomienia skarżącego oraz jego żony o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Wyjaśnił, że jedynym dochodem skarżącego i jego żony jest świadczenie emerytalne. Skarżący otrzymuje 888,40 zł. natomiast jego żona 852,08 zł. Zaznaczył, że egzekucja prowadzona z jedynego majątku skarżącego, będzie się wiązała z rezygnacją zakupu części leków co może doprowadzić do pogorszenia się stanu zdrowia zarówno skarżącego jak i żony. Zachodzi zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie okoliczność powiadomienia o zajęciu rachunku bankowego nie uzasadnia zmiany postanowienia z dnia 18 lipca 2017 r. i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd wskazał, że aby uznać za prawdopodobne spełnienie omawianej przesłanki konieczne jest zestawienie kwoty zwrotu z możliwościami płatniczymi skarżącego. W tym celu skarżący winien jasno i przejrzyście zobrazować swoją sytuację finansową, a także poprzeć twierdzenia odpowiednimi dokumentami. Skarżący nie przedstawił dokumentów źródłowych obrazujących jego sytuację majątkową zaś dołączone do wniosku dokumenty (wskazujące na wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego oraz zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego czy też tytuły wykonawcze są w tym zakresie niewystarczające). Na ich podstawie nie można bowiem stwierdzić by wykonanie zaskarżonej decyzji niosło ze sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...] ustalającej, że J. K. ma zwrócić łącznie kwotę 35 668 zł, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Skarżący podniósł, że Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. decyzją z dnia [...] dnia 2016 r. nr [...] ustalił, że J. K. ma zwrócić łącznie kwotę 35 668,00 zł. jako nienależnie pobrane płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podając, że "kwota płatności w wysokości 35 668,00 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1 122/2009 oraz art. 5 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/201 1 i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności". Postanowieniem nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie stwierdził, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. W skardze na przedmiotowe postanowienie skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił jej wstrzymania. W zażaleniu na postanowienie z dnia 18 lipca 2017 r., skarżący zawarł również wniosek o zmianę postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 61 § 4 p.p.s.a. wskutek zmiany okoliczności. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że w obecnej sytuacji istotnej zmianie uległy okoliczności, bowiem pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. zawiadomiono zarówno skarżącego jak i jego małżonkę, W. K., o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego. Skarżący wskazał ponadto, że dochodem skarżącego i jego małżonki jest emerytura rolnicza, która w przypadku J. K. wynosi 888,40 zł, zaś w przypadku W. K. stanowi kwotę 852,08 zł. Skarżący wskazał nadto, że powyższe dochody są jedynymi jakie uzyskują, nie mają żadnego innego majątku. Przy tak skromnych dochodach, które w całości były pożytkowane na pokrycie bieżących kosztów utrzymania tj. zakupu żywności czy leków, każde ich zmniejszenie jest bardzo odczuwalne. Prowadzona egzekucja z jedynego majątku skarżącego i jego małżonki, świadczeń emerytalnych doprowadzi do rezygnacji zakupu części leków lub żywności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Okoliczność, że zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii proceduralnych - uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny nie oznacza, że w tym przypadku mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Podkreślić należy, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a postanowienie podjęte przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnej nie stałaby się ostateczna. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 p.p.s.a. (postanowienia NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1068/17, z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 441/13, z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12). O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w powołanym przepisie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje. Należy ponadto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w artykule 61 p.p.s.a., ale też w art. 152 p.p.s.a. wypracowano pogląd, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie "wykonania" postanowienia np. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Tych aspektów proceduralnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie uwzględnił. Oceniając natomiast złożony wniosek należy wskazać, że z oświadczeń zawartych w zażaleniu i załączonych do zażalenia dokumentów wynika, że skarżący ma 65 lat. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, utrzymują się z dwóch emerytur rolniczych, których łączna wysokość wynosi ok. 1734,48 zł., o czym świadczą załączone do akt decyzje Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2017 r., ponadto skarżący nie posiada innego majątku. Mając na uwadze sytuację majątkową, i rodzinną skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku wykonania obowiązku wynikającego z wydanej w sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r. tj. zapłaty kwoty 35.668 zł wraz z odsetkami za zwłokę (a więc kwoty znacznie wyższej niż miesięczne dochody skarżącego i jego żony) może w stosunku do skarżącego wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków w zakresie niezbędnego utrzymania skarżącego i członków jego rodziny. W takiej sytuacji uzasadnione jest wstrzymanie wykonania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2016 r. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie może być łączona z merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o sprostowaniu sentencji postanowienia WSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 931/17, w zakresie wskazania zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, że błędne powołanie w postanowieniu Sądu I instancji, iż przedmiotem skargi jest decyzja zamiast postanowienie, stanowi oczywistą omyłkę. Wobec powyższego, NSA orzekł jak w pkt 3 sentencji na podstawie art. 153 § 1, 2 i 3 w związku z art. 193 p.p.s.a.