II OZ 1068/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 101/17, po rozpoznaniu wniosku M. B., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że M. B. wniosła skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2016 r., na mocy którego organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. orzekającej o wymeldowaniu M. B. z pobytu stałego w lokalu nr 4 przy ul. [...] w Warszawie. W piśmie z dnia 13 marca 2017 r. skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z pogorszonym stanem zdrowia skarżącej. Zdaniem Sądu przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej nie umożliwia jednak wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, w sytuacji gdy brak było merytorycznej kontroli dokonanej przez organ II instancji, a postępowanie zakończone zostało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kwestia wymeldowania skarżącej z pobytu stałego z lokalu oraz kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W zaskarżonym postanowieniu organ nie odnosił się do kwestii zasadności orzeczenia o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego, bowiem stwierdził, że istnieje przeszkoda (uchybienie terminu do wniesienia odwołania) do merytorycznego rozpoznania sprawy. Brak jest zatem tożsamości sprawy w jej znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy orzekająca o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. orzekającej o wymeldowaniu skarżącej. Skarżąca w zażaleniu na powyższe postanowienie podniosła, że w razie wykonania decyzji o wymeldowaniu, trudne do odwrócenia skutki wiązać się będą z brakiem możliwości zwrócenia się do gminy o wstąpienie w stosunek najmu mieszkania, do czego meldunek jest podstawowym warunkiem. Wskazała ponadto, że skutkiem decyzji o wymeldowaniu jest pogorszenie się stanu jej zdrowia, a postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zwróciła też uwagę na utrudniony dostęp do pamiątek po zmarłej matce i jej rzeczy osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zaskarżone postanowienie zawiera błędne uzasadnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwane dalej "p.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2016 r. zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Sąd Wojewódzki przyjął, że skoro zaskarżone postanowienie dotyczy kwestii proceduralnych - uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a decyzja organu pierwszej instancji ma charakter materialnoprawny to mamy do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi. Z taką oceną Sądu Wojewódzkiego nie można się zgodzić zważywszy na fakt, że oba rozstrzygnięcia wydane zostały w postępowaniu prowadzonym w ramach jednej sprawy administracyjnej. Nie ma istotnego znaczenia okoliczność, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie, a postanowienie podjęte przez organ odwoławczy ma charakter formalny. Ważne jest bowiem to, że skutkiem prawnym wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie artykułu 134 K.p.a. jest pozostawienie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Trudno zatem pominąć ten związek pomiędzy orzeczeniami wydanymi przez organy obu instancji zwłaszcza, że ewentualne uchylenie przez Sąd Wojewódzki postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywołałoby potrzebę merytorycznego rozpoznania odwołania, a tym samym decyzja w przedmiocie wymeldowania nie stałaby się ostateczna. Trzeba więc przyjąć, że w przypadku zaskarżenia do sądu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie jest wykluczone wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia lub decyzji organu pierwszej instancji na podstawie artykułu 61 § 3 p.p.s.a. Takie stanowisko, aczkolwiek na tle wzajemnej relacji decyzji o pozwoleniu na budowę i umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrażone zostało w postanowieniu z dnia 8 sierpnia 2012 r., II OZ 669/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wadliwe jest przekonanie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, jako akt formalnie kończący sprawę. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w powołanym przepisie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może więc polegać na wstrzymaniu skutków prawnych nawet tych pośrednich, które decyzja ta wywołuje. Wobec powyższego trudno zgodzić się z poglądem odmiennym wyrażonym w szeregu orzeczeń sądowych, zgodnie z którym instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie dotyczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, jako aktu nienadającego się do wykonania. Trudno też zgodzić się ze stwierdzeniem, że decyzja merytoryczna organu pierwszej instancji i postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie mieszczą się w granicach tej samej sprawy z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej w znaczeniu materialnym. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie w ramach szeroko pojętej ochrony tymczasowej uregulowanej nie tylko w artykule 61 p.p.s.a., ale też w art. 152 p.p.s.a. wypracowano pogląd, według którego pojęcie "wykonalności" zaskarżonego aktu związane jest ze skutkami prawnymi, które dany akt wywołuje. Jeżeli więc sąd orzeka, że określony akt nie podlega wykonaniu, to oznacza, że nie wywołuje on skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia. W rezultacie wstrzymanie "wykonania" postanowienia np. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oznaczałoby, że jednocześnie następuje wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji. Tych aspektów proceduralnych Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w niniejszej sprawie. Oceniając natomiast złożony wniosek należało przyjąć, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie jak i w zażaleniu wskazać trzeba, że ewentualne szkody, które mogą powstać nie są tego rodzaju, aby mogły stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku. Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy decyzji o wymeldowaniu, a więc orzeczenia, związanego z rejestracją danych ewidencyjnych dotyczących miejsca pobytu danej osoby w konkretnym lokalu. Omawiana decyzja nie ma charakteru nieodwracalnego. Decyzja o wymeldowaniu nie rozstrzyga o uprawnieniach danej osoby do lokalu, a ewentualne spory w tym zakresie rozstrzygane są przez sądy powszechne w postępowaniach cywilnych. Rozpoznając kwestię wstrzymania wykonania decyzji o wymeldowaniu należy przede wszystkim ocenić ewentualne szkody oraz skutki wynikające z braku stałego zameldowania. Brak jest podstaw do ustalenia, że ewentualne pogorszenie się stanu zdrowia skarżącej ma bezpośredni związek z decyzją o wymeldowaniu. Również wskazana okoliczność co do braku możliwości wstąpienia w stosunek najmu lokalu z zasobów m. st. Warszawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest związana z brakiem meldunku. Z załączonej do zażalenia kopii pisma z dnia 21 listopada 2016 r. wynika, że skarżąca aby ubiegać się o najem lokalu mieszkalnego musi określić miejsce zamieszkania/pobytu. Zatem możliwość najmu lokalu komunalnego jest powiązana z miejscem zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a nie z miejscem zameldowania. Tymczasem decyzja o wymeldowaniu nie wpływa na określenie uprawnień skarżącej do przebywania w oznaczonym lokalu. Dlatego też nie wywołuje ona skutków determinujących miejsce zamieszkania. Formalnie wymeldowanie z ewidencji nie oznacza również, że faktycznie skarżąca pozbawiona jest dostępu do rzeczy znajdujących się w przedmiotowym lokalu. Ponadto skarżąca w zażaleniu domaga się uwzględnienia argumentacji odnoszącej się do zaistnienia kwalifikowanych wad zaskarżonych w sprawie orzeczeń. Są to jednak okoliczności dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy i nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania przedmiotowych decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest zapobieżenie powstaniu znacznej szkody lub trudnym do odwrócenia skutkom. Ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie może być łączona z merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.