I OW 77/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Wołomina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Wołomina a Wójtem Gminy Kije w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A.P. z dnia 19 stycznia 2017 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej postanawia: wskazać jako organ właściwy w sprawie Burmistrza Wołomina. Wnioskiem z dnia 6 marca 2017 r. Burmistrz W. reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Burmistrzem W. (Ośrodkiem Pomocy Społecznej w W.) a Wójtem Gminy K. (Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w K.) w sprawie rozpatrzenia wniosku A.P. z dnia 19 stycznia 2017 r. o umieszczenie w domu pomocy społecznej zgodnie z kwalifikacją lekarską. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w dniu 20 stycznia 2017 r. – podczas wywiadu środowiskowego prowadzonego w szpitalu powiatowym w W. – A.P. złożył za pośrednictwem OPS w W. podanie do GOPS w K. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. W piśmie wskazał, że jest osobą bezdomną, nieutrzymującą kontaktów z żoną i dziećmi, a jedyną najbliższą rodziną są jego rodzice, którzy zamieszkują w R. Wyjaśnił przy tym, że jest to także jego ostatni adres zameldowania. W dniu 26 stycznia 2017 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. oraz z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przekazał ww. wniosek A.P. wraz z kompletem dokumentów o udzielenie pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową GOPS w K. W dniu 26 stycznia 2017 r. wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. faks z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. nr [...] zawiadamiając, że GOPS w K. nie jest właściwy w sprawie. Wskazano, że A.P. od szeregu lat nie zamieszkuje na terenie Gminy K., a co najmniej od 15 lat nie zamieszkuje w miejscu ostatniego zameldowania. Zwrócono także uwagę, że w listopadzie 2013 r. zamieszkiwał na terenie Gminy K., gdzie przeprowadził się z terenu Gminy R. GOPS w K. powołał się przy tym na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 Kodeksu cywilnego. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. w dniu 27 stycznia 2017 r., udzielił pisemnej odpowiedzi (Nr [...]) na pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia 26.01.2017 r., Nr [...], w której wskazał, że z akt sprawy wynika, że A.P. nie posiada własnego mieszkania, nie posiada stałego miejsca pobytu. Przed hospitalizacją w Szpitalu Powiatowym w W. przebywał w różnych miejscach, w tym w Schronisku D. dla Bezdomnych w Czarnej. A.P. nigdzie nie jest zameldowany, zaś ostatnie miejsce jego stałego zameldowania, jak sam wskazał GOPS w K. we wniosku o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych Nr [...] z dnia 19.01.2017 r., to: K. W związku z powyższym, zdaniem Ośrodka Pomocy Społecznej w W., A.P. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930), która definiuje osobę bezdomną jako "osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorskich i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały,.w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania." Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 101 ust. 2 powołanej wyżej ustawy: " w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały." W piśmie tym wskazano ponadto, że z uwagi na interwencyjny charakter sprawy (A.P. na tamtą chwilę nie wymagał już leczenia szpitalnego, a jako osoba bezdomna przy jego stanie zdrowia nie ma możliwości funkcjonowania samodzielnie w środowisku i w związku z tym wymaga zapewnienia okresowo całodobowej opieki w warunkach domu pomocy społecznej) oraz fakt, iż Szpital Powiatowy w W. kładł nacisk na OPS w W., aby podjąć działania zmierzające do opuszczenia Szpitala przez A.P. w sytuacji, kiedy tutejszy OPS nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie, skierowana została prośba do GOPS w K. o natychmiastowe podjęcie działań w powyższej sprawie. W dniu 27 stycznia 2017 r. wpłynęło do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. pismo z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Nr [...] w którym zawiadomiono, że GOPS w K. nie może podzielić stanowiska wyrażonego w przedmiotowym piśmie, w tym w szczególności argumentacji dotyczącej statusu A.P. w kontekście art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W dalszej części pisma GOPS w K. wskazał, iż z uzyskanych informacji wynika, że w stosunku do A.P. wydana została przez Burmistrza Miasta W. w trybie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793) decyzja o uprawnieniach do świadczeń. GOPS w K. poinformował, że przedstawiony stan prawny oraz okoliczności powołane w piśmie GOPS w K. z dnia 26 stycznia 2017 r. uniemożliwiają uznanie iż Ośrodek ten jest właściwy do rozpoznania wniosku A.P. o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w dniu 6 lutego 2017 r., wpłynęło pismo z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. Nr [...] wraz kompletem dokumentów A.P. dotyczących umieszczenia ww. w domu pomocy społecznej oraz wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wraz z zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia wydane dla potrzeb Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 19 stycznia 2017 r. GOPS w K. powołał się na art. 65 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930). W ocenie wnioskodawcy, w związku z tym, iż A.P. zwrócił się do gminy ostatniego miejsca zameldowania (jako osoba bezdomna) z prośbą o umieszczenie w domu pomocy społecznej na czas określony (z uwagi na swój stan zdrowia), a gmina ostatniego miejsca zameldowania uznała, że nie jest właściwą w tej sprawie, powstała konieczność zapewnienia ww. w trybie pilnym schronienia, gdyż nie wymagał on już leczenia szpitalnego. A.P. został przewieziony transportem sanitarnym do Schroniska dla Osób Bezdomnych w miejscowości G. W dniu 2 lutego 2017 r., do OPS w W. wpłynęła ze Szpitala Powiatowego w W. faktura Nr [...] z dnia 30 stycznia 2017 r. za transport A.P. do ww. Schroniska. Z uwagi na pilny charakter sprawy Ośrodek Pomocy Społecznej w W. na wniosek pracownika socjalnego przyznał A.P. decyzją Nr [...] z dnia 16 lutego 2017 r. świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów transportu sanitarnego w wysokości 1.390,00 zł – przelew na konto Szpitala Powiatowego w W. W odpowiedzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. na powyższy wniosek, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działający z upoważnienia Wójta Gminy K. wskazał, że Wójt Gminy K. nie jest organem właściwym dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jak wskazał w uzasadnieniu, poczynionych ustaleń wynika, iż A.P. od szeregu lat nie zamieszkuje i nie zamieszkiwał na terenie Gminy K., a co najmniej od 15 lat nie zamieszkuje w miejscu jego ostatniego zameldowania. W listopadzie 2013 r. zamieszkiwał na terenie Gminy K., gdzie przeprowadził się z terenu Gminy R. (zamieszkiwał tam wraz z małżonką i dziećmi najprawdopodobniej u teściowej). W ocenie Wójta Gminy K., iż co do zasady na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustawodawca przyjął, iż właściwość miejscową gminy w zakresie udzielania świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania (a nie zameldowania) osoby ubiegającej się o świadczenie. Powołane unormowanie nie definiuje pojęcia "zamieszkiwania", dlatego przy zastosowaniu wykładni systemowej pojęcie "zamieszkania" należy interpretować na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego. W rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W konsekwencji biorąc pod uwagę powołane wyżej okoliczności faktyczne związane z zamieszkiwaniem A.P. oraz zważywszy, iż przy ustalaniu prawa do świadczeń dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie będzie miało faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie. W ocenie Wójta Gminy K. rozważenia wymaga zasadniczy wzgląd wynikający z roli i zadań samorządu gminnego. Jak wskazał, stosownie do regulacji art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – fundamentalnym zadaniem, a zarazem niejako racją ustrojową wyróżnienia gminy jako jednostek organizacyjnych władzy publicznej – jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. W tej perspektywie myślowej, zdaniem wójta Gminy K., nie do pogodzenia, z całkowicie podstawowymi wyznacznikami kierunków działania samorządu gminnego byłoby, aby pokrywał znaczne koszty umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, mimo braku jakiegokolwiek związku tej osoby ze wspólnota samorządową – poza faktem zaistnienia w odległej przeszłości czynności formalnej w postaci zameldowania, której to zapis ewidencyjny nie uległ zmianie pomimo występowania obowiązku prawnego zameldowania w innym miejscu w związku ze zmianą miejsca zamieszkania . Toteż niedopełnienie obowiązku meldunkowego (wymeldowania z dotychczasowego miejsca zamieszkania i zameldowania w kolejnym) przez osobę zobowiązaną do tej czynności nie powinno, zdaniem Wójta Gminy K., przesądzać automatycznie o właściwości tego Wójta w sprawie . Zarządzeniem z dnia 12 lipca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o wskazanie, czy A.P. ma możliwość zamieszkiwania w lokalu, w którym jest zameldowany na pobyt stały. W odpowiedzi Kierownik tego Ośrodka wskazał, że zamieszkująca w domu pod tym adresem J.N. poinformowała, iż jej brat A.P. nie ma możliwości zamieszkiwania w jej domu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Poddany analizie spór o właściwość zaistniał na gruncie sprawy z zakresu pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Zgodnie z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy, osoba bezdomna oznacza osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak ustalono, A.P. nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, a jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkiwania (zob. k. 21 akt sądowych). Odpowiada zatem definicji osoby bezdomnej, wobec czego zastosowanie do niego miałby art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, właściwa miejscowo byłaby zatem gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały tj. w sprawie organ właściwym byłby Wójt Gminy K. Godzi się jednak wskazać, że w sprawie organ ten wykazał w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż doszło do trwałej utraty więzi między wskazaną osobą bezdomną a gminą ostatniego jego zameldowania. A.P. został w dniu 16 lipca 2015 r. wymeldowany z domu w miejscowości K., z uwagi na to, że od 2002 r. nie zamieszkiwał on pod tym adresem, nie utrzymywał też żadnego kontaktu z rodzicami (J.i M. P.) oraz siostrą (J. N.), która dodatkowo zaznacza, że A.P. nie ma możliwości zamieszkiwania w jej domu (zob. k. 21 akt sądowych). Wójt Gminy K. zaznacza, że w myśl art. 7 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rolą gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, zaś w sprawie nie ma jakiegokolwiek związku A.P. ze wspólnota samorządową gminy K., która miałaby ponosić konsekwencje finansowe wynikające z faktu, że wskazana osoba nie dopełniała obowiązku meldunkowego w miejscach swojego przebywania. W istocie, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócić należy uwagę na szereg przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. W myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy pomocy społecznej. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do zadań własnych gminy prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki. Nie można też pominąć podstawowych rozwiązań ustrojowych odnoszących się do samorządu terytorialnego. Art. 16 Konstytucji stanowi, że (ust. 1) ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wreszcie art. 166 ust. 1 Konstytucji stanowi, że zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Z powyższych przepisów wynika, że zobowiązanie gminy do kierowania do domu opieki społecznej osoby, która nie ma związków ze wspólnotą samorządową, a zatem osoby, której zaspokajanie potrzeb nie należy do zadań własnych gminy, może prowadzić do naruszenia ustrojowej i ustawowej roli gminy. W tych warunkach zwrócić należy uwagę na art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, mając na uwadze art. 16 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 17 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, za szczególnie uzasadnioną sytuacją osobistą osoby bezdomnej ubiegającej się o świadczenie, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 ww. ustawy o pomocy społecznej, uznać należy trwałą utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego odnotować należy orzeczenia wpisujące się w powyższy nurt rozumowania (zob. np. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OW 19/14). Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał w sprawie, że zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zaś gminą miejsca pobytu A.P. była gmina W. Z tych względów za organ właściwy w sprawie uznać należało Burmistrza W., o czym orzeczono w sentencji niniejszego postanowienia.