II OSK 1254/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 453/17 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...] " sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 453/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...] " sp. z o. o. z siedzibą w G.na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik T. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "[...] " Sp. z o. o. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj.: - załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (poz. 1316) w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów' Budowlanych (PKOB), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa budowla nie jest wiatą, w rozumieniu rzeczonego rozporządzenia, tj. szczególnym rodzajem budynku, który stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet wr ogóle ścian pozbawione; - przepisu art. 28 ust. 1 w z w. z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że budowa wiaty wymagała uzyskania przez skarżącego zezwolenia na jej wybudowanie, pomimo, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2c "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa (...) wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na który znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiał na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, co skutkowało określeniem działań Skarżącego "samowolą budowlaną"; - art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prace wykonane przez skarżącego stanowią rozbudowę już istniejącego budynku handlowego, podczas gdy, za takie uznać ich nie można, albowiem wiata postawiona przez skarżącego nie będąca budynkiem, a budowlą w rozumieniu przepisów ww, ustawy, nie stanowi parterowej rozbudowy, tudzież przedłużenia wskazanego budynku handlowego usytuowanego na działkach o nr ew. A/92, A/95 obr. 30 przy ul. G. w O., z uwagi na fakt, iż nie przylega ona do rzeczonego budynku, a jedynie częściowo styka się z nim jedną krawędzią dachu; - § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), poprzez uznanie, iż norma ta znajduje zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć wrpływ na treść zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj.: - art. 77 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieuwzględnienia zarzutu skarżącego, co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wskazania, iż przedmiot wydawanych w sprawie decyzji, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], znak [...] oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowianego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak; [...], stanowi wiata, nie mogąca zostać uznaną za budynek, czyli obiekt wymagający zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 7 K.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, stanowiącego, że: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprany, mając na wygiędyje interes społeczny i słuszyny interes obywatelipoprzez niewyjaśnienie wszelkich przesłanek dotyczących określenia czym jest dokładnie przedmiot wydanej decyzji - "wiata", a także poprzez wskazanie, iż na budowę wiaty, pomimo iż jest ona budowlą, a nie budynkiem, skarżący powinien uzyskać pozwolenie, co skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce rzeczonej budowli; - art. 107 § 3 K.p.a., którego dyspozycja stanowi: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskaząnie faktów, które organ uznał yw udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przypisów prawa. w zw. z art. 8 i 11 tejże ustawy, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie podstawy do zastosowania przepisu art. 48 Prawno budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz.209), pomimo iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c, mówiący o braku konieczności posiadania zezwolenia na budowy wiaty. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) dopuszczenie dowodu z załączonej do skargi dokumentacji fotograficznej przedstawiającej obiekt budowlany stanowiący przedmiot inwestycji skarżącego; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponowmego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 3) zasądzenie kosztów postępowania w niniejszej sprawie według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nieuwzględnienia zarzutu skarżącego, co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności wskazania, że przedmiotem decyzji jest wiata, niemogąca zostać uznana za budynek. Przede wszystkim, z art. 77 § 1 K.p.a., który jest stosowany w postępowaniu administracyjnym, wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Kwalifikacja obiektu jest procesem subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i w niniejszej sprawie następuje w ramach stosowania przepisów art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zarzut ewentualnego niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może być skutecznie podniesiony z powołaniem się na art. 77 § 1 K.p.a. Niezależnie od tego można zauważyć, że materiał dowodowy został w postępowaniu administracyjnym wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, zgodnie z wymogami art. 77 § 1 K.p.a., a następnie oceniony w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Ustalenia faktyczne zostały dokonane w trakcie oględzin. Rezultat tych oględzin został utrwalony w formie protokołu oraz materiału fotograficznego obrazującego stan faktyczny w czasie oględzin. Organ sporządził także rysunek poglądowy wskazujący usytuowanie samowolnie wykonanego obiektu w odniesieniu do istniejącego budynku inwestora oraz w odniesieniu do granicy nieruchomości. Nadto, materiał fotograficzny został przedłożony przez Otwocką Spółdzielnię Mieszkaniową wraz z pismem z dnia 22 marca 2016 r. informującym o samowoli budowlanej. Zdjęcia stanowiące załącznik do pisma Spółdzielni, z dnia 22 marca 2016 r., skierowanego do PINB w O., zostały wykonane w dniu 13 listopada 2015 r. Obrazują zatem stan obiektu najbardziej zbliżony do stanu z daty wykonania robót budowlanych. O kwalifikacji robót decyduje stan robót z chwili ich wykonania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, pierwotnie wykonany obiekt nie był pozbawiony ścian. Stan stwierdzony w trakcie oględzin nie odzwierciedlał obiektu wykonanego we wrześniu 2015 r. Niezależnie od tego, nie można mówić, że obecnie obiekt pozbawiony jest jednej ze ścian. Dobudowane pomieszczenie z dwóch stron osłonięte jest ścianami murowanymi z cegły silka oraz z jednej przylegającej do istniejącego budynku handlowego. Sąd pierwszej instancji na podstawie dokumentacji fotograficznej zauważył, że jedna ze ścian jest przesuwna, oparta o prowadnice i wykorzystywana okresowo jako wrota, umożliwiające szerszy dostęp do pomieszczenia. Dla oceny prawnej istotne jest jeszcze, iż dobudowane pomieszczenie konstrukcyjnie jest połączone z budynkiem handlowym poprzez oparcie drewnianej belki z krawędziaka na ścianie murowanego budynku, zaś jak wskazano wyżej, jedną ze ścian dobudowanego pomieszczenia stanowi ściana istniejącego budynku handlowego. Z budynku handlowego do wnętrza pomieszczenia prowadzą bezpośrednio metalowe drzwi umożliwiające komunikację w obrębie całego budynku handlowego i dobudowanego pomieszczenia. Materiał fotograficzny dołączony do skargi kasacyjnej nie stanowi podstawy do zakwestionowania ustaleń organów dokonywanych w trakcie postępowania administracyjnego. W podstawach kasacji oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący kasację nie określił dowodów, jakie jego zdaniem nie zostały przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, co stanowiłoby naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, a zwłaszcza niewyjaśnienie podstawy do zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane, pomimo, że zdaniem skarżącego, w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2c tej ustawy, mówiący o braku konieczności posiadania pozwolenia na budowę wiaty. Co prawda, rozważania organu pierwszej instancji w zakresie podstawy faktycznej i prawnej nie są precyzyjne, ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy sanował to uchybienie, a następnie Sąd pierwszej instancji, opierając się na dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, wykazał, że ustalenia faktyczne pozwalały na prawidłowe zastosowanie wobec obiektu przyjętych przez organ odwoławczy norm prawa materialnego. Analizę prawnomaterialną rozpocząć należy od przypomnienia, że nakaz rozbiórki wydany został na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Nawet jednak odrębne traktowanie dobudowanego obiektu nie pozwala na przyjęcie, że jest to wiata. Akceptując w pełni poglądy wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, podkreślić należy, że posiadanie przez obiekt budowlany przegród budowlanych, fundamentów i dachu determinuje przyjęcie, że obiekt ten stanowi budynek (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Wyklucza to przyjęcie, że obiekt taki jest jednocześnie wiatą, czy też, jak to nieprecyzyjnie określiły organy, budynkiem o cechach wiaty (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11). Dotyczy to także sytuacji, w której jedna ze ścian jest przesuwana i możliwa do czasowego usunięcia. Kwalifikując obiekt należy brać pod uwagę także jego funkcję. W niniejszej sprawie nie zostało podważone, że dobudowana część pełniła funkcję magazynu w ramach budynku handlowego. Funkcja dobudowanej części oraz sposób połączenia i komunikacja pomiędzy dobudową i budynkiem handlowym przesądzają, że wykonane roboty stanowią rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Odczytana a contrario treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego pozwala na zakwalifikowanie jako rozbudowy, a nie przebudowy, robót w wyniku których następuje zmiana charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2070/17). Jest niewątpliwe, że w wyniku dobudowy spornego magazynu i połączenia go z istniejącym budynkiem handlowym, nastąpiła zmiana powierzchni i kubatury budynku handlowego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w zarzucie błędnej wykładni art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, dobudowana część jest połączona z istniejącym budynkiem nie tylko poprzez jedną krawędź dachu. Wnoszący kasację nie podważył opartego na oględzinach ustalenia, zgodnie z którym, dobudowany obiekt przylega do jednej ze ścian istniejącego budynku. Potwierdza to zresztą materiał fotograficzny. Niezależnie od tego podkreślić warto, że wykładnia jest procesem odczytania abstrakcyjnej normy prawnej. We wskazanym zaś zarzucie skupiono się w rzeczywistości nie tyle na zagadnieniu wykładni, ile na kwestii zastosowania normy art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kolejną przesłanką hipotezy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest brak wymaganego pozwolenia na budowę. Od razu jednak zauważyć trzeba, że istnienie tego wymogu ocenić należy według stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, tj. stanu obowiązującego we wrześniu 2015 r. Można odnotować, że na wykonanie robót we wrześniu 2015 r. wskazał inwestor w trakcie oględzin. Później powołał się, w piśmie z dnia 25 października 2016 r., na datę 28 czerwca 2015 r., ale w skardze kasacyjnej nie podważył ustalenia organów i Sądu o wykonaniu robót we wrześniu 2015 r. Rozbudowa spornego budynku objęta była wówczas ogólną regułą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie dotyczyło jej żadne ze zwolnień od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W świetle ustaleń faktycznych i ich konsekwencji w postaci kwalifikacji prawnej robót, według których, inwestor rozbudował budynek, nie wchodzi w grę podnoszone w skardze kasacyjnej zwolnienie określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego. Na zakończenie skonstatować można, że nie jest skuteczny również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie § 12 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po pierwsze, wnoszący kasację nie powołał precyzyjnie naruszonych przepisów. Wskazane rozporządzenie składa się z jednostek redakcyjnych stanowiących ustępy, dopiero niektóre z nich podzielone są na punkty. Po drugie, opis naruszenia zbudowany został na tezie, według której inwestor wykonał wiatę. Teza ta, jak wynika z poprzedzających uwag, jest błędna. Doszło przecież do rozbudowy budynku, a tego rodzaju obiekt podlega regułom określonym w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.