II OSK 2916/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. Sp. o.o. z siedzibą w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 234/15 w sprawie ze skargi R. P Sp. o.o. z siedzibą w Gdańsku na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie przez R. P. Spółka z o.o. z siedzibą w Gdańsku jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 roku, którym oddalono skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2015 roku w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), Prezydent Miasta Gdańska - po rozpatrzeniu wniosku R. P. Spółki z o.o.z siedzibą w Gdańsku odmówił wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisu § 14a ust. 3 rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.) odnośnie usytuowania na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. S, działka nr [...], obręb [...] w Gdańsku, nośników reklamowym ograniczających oświetlenie dzienne mieszkań. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 roku R. P. Spółka z o.o. z siedzibą w Gdańsku wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunku określonego w§ 14a ust. 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 roku w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999r., nr 74, poz. 836 ze zm.) dotyczącego umieszczenia na wielorodzinnym budynku mieszkalnym położonym w Gdańsku przy ulicy S. nośników reklamowych ograniczających oświetlenie dzienne mieszkań. Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] października 2014 r. odmówił udzielenia upoważnienia na wnioskowane odstępstwo. Powyższe stanowisko skutkowało wydaniem postanowienia w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstępstwa od warunków określających warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, że na postanowienie to służy żalenie. R. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku zgodnie z powyższym pouczeniem wniosła na powyższe postanowienie zażalenie. Wojewoda Pomorski, postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm. dalej k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ustawa ta nie przewiduje jednakże możliwości wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast z godnie z treścią art. 142 k.p.a. postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie zarówno wyrażające jak i odmawiające zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Oznacza to, że na w/w postanowienie nie przysługuje odrębne zażalenie. Organ jednocześnie zaznaczył, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może stanowić postawy do przyznania stronie prawa do wniesienia zażalenia, nie może stanowić usankcjonowania nieistniejącej zasady zaskarżania. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. P. Spółka z o. o. z siedzibą w Gdańsku. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, naruszenie art. 127 k.p.a. poprzez jego niezastosowania, co pozbawiło skarżącą możliwości wniesienia środka zaskarżenia oraz naruszenie art. 142 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo, iż rozstrzygnięcie organu I instancji było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy, zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Z art. 9 ust. 1 wynika, że od przepisów warunków technicznych, o których mowa w art. 7, dopuszcza się odstępstwo w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie zaś treścią art. 9 ust. 2 prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, który ustanowił przepisy techniczno- budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Stosownie natomiast do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wbrew twierdzeniom skarżącej przedstawionym w skardze postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie jest ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto ani w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ani też w przepisach ustawy - Prawo budowlane, nie zostało przewidziane zażalenie na takie postanowienie. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym postanowienie wydane w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie jest traktowane jako merytorycznie odrębne od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie świadczy o tym, że postanowienie udzielające zgodę bądź odmawiające udzielenia zgody na odstępstwo wydawane jest w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, związane jest ono bowiem z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Natomiast art. 127 k.p.a. dotyczący odwołania od decyzji, nie mógł mieć w ogóle zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. P. Spółka z o.o. z siedziba w Gdańsku zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługiwało odwołanie od postanowienia organu I instancji mimo, że rozstrzygnięcie organu I instancji było postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Tym samym powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżąca została pozbawiona możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia organu I instancji do organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedstawione w wyroku Sądu I instancji stanowisko jest bezzasadne. Zgodnie bowiem z orzecznictwem NSA zgoda na odstępstwo od wymagań technicznych co do sposobu realizacji inwestycji budowlanej może być przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z 31.7.1991 r., SA/GD 498/91. ONSA 1991, Nr 3, poz. 74; III ARN 55/95. Prok. i Pr. 1996, Nr 5, poz. 54). Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w doktrynie (np. W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjno-prawne, Toruń 2004, s. 244-245) zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może być uznane za decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, ale w określonej części (art. 104 § 2 k.p.a), pełniąc funkcję prejudykatu. W niniejszej sprawie na dzień złożenia wniosku o wydanie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, ekspozycja siatki reklamowej na ścianie budynku przy ul. S. w Gdańsku realizowana była przez skarżącą na podstawie ważnego zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...].[...].2007r. nie wymagających pozwolenia na budowę, co do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Skarżąca nie była więc zobligowana do wystąpienia o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie postępowanie o wydanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych było odrębnym postępowaniem, nie związanym z postępowaniem o pozwolenie na budowę. Zatem wbrew stanowisku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego postanowienie organu I instancji było postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie oraz rozstrzygającym sprawę co do istoty w sprawie wydania pozwolenia na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Z powyższych względów w ocenie skarżącej organ I instancji winien wydać w przedmiotowej sprawie decyzję administracyjną zamiast postanowienia. Przedmiotowa rozstrzygnięcie spełniało bowiem przesłanki o których mowa w art. 104 § 2 k.p.a. Tym samym od rozstrzygnięcia organu I instancji skarżącej na podstawie art. 127 k.p.a. przysługiwało odwołanie, a zażalenie wniesione przez skarżącą (stosownie do błędnego pouczenia organu), winno być potraktowane jako odwołanie od decyzji administracyjnej. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej oceny działań organu zarówno I jak i II instancji i bezzasadnie oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej koncentruje się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego tę skargę – uznaniu przez Sąd I instancji, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych wydane w ramach odrębnego postępowania nie podlega zaskarżeniu czy to w drodze zażalenia czy też odwołania w przypadku przyjęcia, iż winno ono zostać zakończone tak jak podnosi skarżąca strona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzją. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wiąże wprawdzie rozstrzygnięcie w przedmiocie odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych i uzyskania zgody na odstępstwo mogą być prowadzone nie tylko w ramach postepowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012r., sygn. akt Ii OSK 1846/10, Lex nr 1113771). Wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1 - 4 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z tego przepisu instytucji również np. na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2480/14, Lex 2141388), czy też w ramach postępowania poprzedzającego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 24 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 1827/09,ONSA – WSA z 2012r., nr 3 poz. 39). Postanowienia wydanego w przedmiocie zgody na odstępstwo od warunków techniczno- budowlanych nie można jednak traktować jako merytorycznie odrębnego od postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę czy też ustalającego warunki zabudowy lub naprawczego, w których to postępowaniach pojawiała się kwestia zachowania warunków techniczno –budowlanych określonych w przepisach prawa budowlanego. Dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie zgody na odstępstwo przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę nie oznacza, że postanowienie odmawiające zgodę na odstępstwo lub je udzielające wydawane jest w samodzielnym (odrębnym) trybie postępowania, niezależnym od postępowania w którym powyższa kwestia wymaga rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji merytorycznej. Postanowienie takie nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno – budowlanych wydawane jest bowiem w ramach postępowania czy o udzielenie pozwolenia na budowę, ustalenia warunków zabudowy czy też naprawczego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2008 roku, sygn. akt II OSK 905/07 stwierdził wręcz, że dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych. To samo należy odnieść do decyzji wydawanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy też w postępowaniu naprawczym. Wobec tego do niniejszego postanowienia znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca nie wskazał, że na to postanowienie przysługuje zażalenie. Tym samym będzie ono zgodnie z art. 142 k.p.a. podlegało zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej co do istoty postępowanie w ramach, którego zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym wszczęcie i przeprowadzenie samego postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno- budowlanych na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane winno zostać zakończone decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. i podlegać zaskarżeniu w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 9 ustawy Prawo budowlane wyraźnie stanowi, że organ wydaje postanowienie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.