IV SA/Po 138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Pismem z dnia [...] września 2016 r. M. R. (zwany dalej również "skarżącym") powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") zwrócił się do Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie obory oraz na zmianie sposobu użytkowania obiektu magazynowego na oborę w gospodarstwie rolnym o docelowej obsadzie 191,7 DJP zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] obręb T. , gmina P.". Skarżący wskazał, że mieszka w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jednak mimo to został pominięty jako strona postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wójt na podstawie art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wójt na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Organ I instancji ustalił, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością na której planowana jest inwestycja. Położona jest on w odległości ok. 120 m, od planowanej inwestycji oddzielają ją dwie inne nieruchomości sąsiednie, które zabudowane są również budynkami inwentarskimi i gospodarczymi. Zdaniem organu I instancji decyzja o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach nie narusza ani nie ogranicza cudzych praw do nieruchomości. Ponadto planowana inwestycja znajduje się na terenach, na których występują już budynki inwentarskie i stanowić będzie wspólny kompleks zabudowy stanowiący pewną całość po rozbudowie. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił argumentację mająca przemawiać za wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odwołaniu M. R. stwierdził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. powinien zostać uznany za stronę postępowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zaznaczył, że został uznany za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest oddziaływanie inwestycji na środowisko. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne. Wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Skarżący stwierdził, że pozbawienie go przymiotu strony nie pozwala mu na przedstawienie wniosków dowodowych, których przeprowadzenie mogłoby wykazać oddziaływanie inwestycji na środowisko. Zaznaczył, że jako strony w przedmiotowej sprawie zostali uznani m.in. bezpośredni sąsiedzi, którzy stanowią rodzinę inwestora. Dodał, ze granica nieruchomości będącej jego własnością znajduje się w odległości ok. 60 m od planowanej inwestycji, ą nie jak podano ok. 120 m. Obawia się, że skupisko zwierząt obecnych w tym gospodarstwie, jak i planowanych do obsady, podniesie już istniejące zagrożenie dla środowiska i zdrowia mieszkających tam ludzi. Na sąsiednich działkach, pomiędzy nieruchomością skarżącego, a nieruchomością inwestora, znajdują się już hodowle zwierząt. Przy tak dużym skupisku i obsadzie zwierząt panuje tu przenikliwy smród oraz plaga much nie pozwalająca skarżącemu na swobodne korzystanie z własnej nieruchomości. Skarżący dodał, że w gospodarstwie na działkach o nr [...], [...] w T. prowadzona jest już duża hodowla bydła, a po planowanej rozbudowie obsada znacznie przekroczy dopuszczalne progi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Organ I instancji błędnie przyjął, że zwiększenie obsady nie będzie osiągać progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 103 ww. rozporządzenia tj. 40 DJP, ponieważ zgodnie z § 2 ust 1 pkt 51 powinno się przyjąć maksymalną możliwą obsadę inwentarza. W dalszej części odwołania zakwestionowano zasadność umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że ustawa [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353; zwanej dalej jako "u.u.i.s.") nie określa jakie podmioty są uznawane za strony postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Z tego względu strony postępowania ustalić należy, na podstawie art. 28 k.p.a. Zdaniem Kolegium interesem prawnym mogą wykazać się podmioty mające prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium zasięg oddziaływania przedsięwzięcia najczęściej ogranicza się do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, co jednak nie wyklucza objęcia nim gruntów znajdujących się w dalszym sąsiedztwie. Kolegium ustaliło, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], która nie jest działką bezpośrednio graniczącą z działką inwestycyjną. Z mapy załączonej do wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań wynika, że działka odwołującego znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Z tego powodu Kolegium nie znalazło podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R. wniósł m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo stwierdził, ze Kolegium przyznało, iż stroną postępowania mogą być właściciele nieruchomości znajdujących się w dalszym sąsiedztwie. Pomimo wyrażenia takiego stanowiska Kolegium odmówiono skarżącemu przymiotu strony, w sytuacji gdy nieruchomość będąca jego własności oddalona jest o 60 m od terenu planowanego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zostało ograniczone wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl natomiast art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Dodatkowo wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem spełnienia warunków formalnych wznowienia postępowania Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. oraz, że wskazano w nim podstawę wznowieniową. Powyższe dawało podstawę do wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż żądając wznowienia postępowania skarżący powołał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnić trzeba, że w przypadku wznowienia postępowania z tej właśnie przyczyny, organ rozpatrujący dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem badania, ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Tak więc w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie, jako podstawy wznowienia, przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony powinno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w tym przepisie przesłanki w toku wznowionego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, z dnia 20 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11, z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 661/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny stanowiska Kolegium w zakresie uprawnienia skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] podzielić należy stanowisko Kolegium, że w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań krąg stron takiego postępowania ustala się na zasadach ogólnych. Oznacza to, iż miarodajny dla oceny zaistniałej sytuacji prawnej jest przepis art. 28 k.p.a., a stroną takiego postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jednak jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 180). Oznacza to, iż musi istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. W ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji środowiskowych mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie, w szerokim znaczeniu sąsiedztwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1476/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1932/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bk 842/07;, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium prawidłowo wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla ustalenia czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w związku z tym czy ma przymiot strony w tym postępowaniu, nie ma znaczenia czy oddziaływanie na jego nieruchomość będzie w granicach dopuszczalnych norm, czy też będzie ponadnormatywne, wystarczy, że nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 832/11, z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1063/11, z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy jednocześnie, że sam fakt możliwości oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość świadczy o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., co nie oznacza automatycznie o charakterze rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w postępowaniu. Przymiot strony w postępowaniu daje jedynie podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Pomimo prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie Kolegium nie dokonało ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postepowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Ocena, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony ograniczyła się bowiem do lakonicznego stwierdzenia, iż nieruchomość będąca własnością skarżącego nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, a z mapy załączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że nieruchomość ta leży poza obszarem oddziaływania inwestycji. Skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że co do zasady zasięg oddziaływania inwestycji ogranicza się do nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, co jednak nie wyklucza objęcia nim gruntów znajdujących się w dalszym sąsiedztwie, to obowiązkiem organu było jednoczesne wykazanie dlaczego w rozpoznawanej sprawie właściciele gruntów znajdujących się w dalszym sąsiedztwie nie mogą zostać uznani stronami postępowania. Wyjaśnień tego typu zabrakło w zaskarżonej decyzji. Ponadto stanowisko Kolegium nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją pozwalającą na dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Opinia w zakresie obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oparta została tylko i wyłącznie na mapie przedłożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. Kolegium nie podjęło żadnych działań mających na celu samodzielne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na teren nieruchomości skarżącego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, ażby Kolegium podjęło jakiekolwiek czynności mające na celu ustalenie odległości dzielącej nieruchomość skarżącego od terenu planowanej inwestycji. Nie można nie zauważyć, że powyższa kwestia była podnoszona w odwołaniu. Skarżący kwestionował ustalenia organu I instancji w zakresie ustalenia odległości dzielącej nieruchomość będącą jego własnością od terenu planowanej inwestycji. Kolegium w żaden sposób nie odniosło się jednak do argumentacji skarżącego. Kolegium nie dokonało też ustaleń związanych z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Stwierdzenie, że działka odwołującego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji jest gołosłowne – nie zostało poparte żadną argumentacją, nie przedstawiono okoliczności, których analiza do takiego wniosku miałaby doprowadzić. Nie odniesienie się przez Kolegium do całości materiału dowodowego oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie do jego rozpatrzenia. Tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do dokładnego ustalenia odległości dzielącej nieruchomość skarżącego od terenu planowanego przedsięwzięcia. Następnie Kolegium dokona własnych ustaleń w zakresie rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia. Na podstawie tych ustaleń Kolegium oceni czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i czy w konsekwencji skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy uwzględniając kwotę stanowiąca równowartość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).