II OSK 3000/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 168/17 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 168/17) oddalił skargę A. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie choroby zawodowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie stwierdził u A. C. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1367). Organ ten ustalił, że podczas długoletniej pracy górniczej A. C. był narażony na szkodliwe działanie hałasu ale przedmiotowa choroba zawodowa nie została u niego rozpoznana przez placówki medyczne I i II stopnia z uwagi na niespełnienie kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W odwołaniu A. C. zarzucił, że organ administracji pominął jego wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin miejsca pracy na okoliczność występowania hałasu o natężeniach powodujących uszkodzenie słuchu, co uniemożliwiło należytą weryfikację stanu zdrowia odwołującego się i obronę jego praw w postępowaniu. Odwołanie to rozpatrzył najpierw [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, jednak jego decyzja z dnia [...] 2015 r. została unieważniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Op 41/16). W wyroku tym przesądzono zarazem, że właściwym organem odwoławczym jest [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oraz, że brak jest podstaw do wyłączenia tego organu od rozpoznania sprawy. Ten właśnie organ decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, uznając za prawidłowe jej ustalenia i wnioski. W szczególności wskazał na orzeczenia lekarskie obu placówek uprawnionych do diagnostyki chorób zawodowych, w których określono poziom niedosłuchu odbiorczego w obu uszach skarżącego poniżej normatywnej wielkości 45 dB, z tym że w uchu prawym 22-27 dB. Placówka II stopnia ustosunkowała się przy tym do dwóch zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym uznając, że nie mogą one prowadzić do zmiany wydanych orzeczeń lekarskich. Organ odwoławczy ocenił te orzeczenia jako spójne i merytorycznie uzasadnione i w konsekwencji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. C. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 235¹ w zw. z art. 235² Kodeksu pracy i rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezasadne przyjęcie, że nie występują u niego objawy choroby zawodowej. Nadto zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów a polegające na wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy z pominięciem wniosku dowodowego strony, a w konsekwencji błędne ustalenie braku objawów choroby zawodowej. W uzasadnieniu skargi wskazano na odrzucenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu medycyny pracy oraz złożonych przez niego zaświadczeń lekarskich. Ponownie powołał się też skarżący na pominięcie dowodu z oględzin miejsca pracy. W toku postępowania sądowego skarżący przedłożył dalszą dokumentację medyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 168/17) oddalił skargę. Podał, że tryb postępowania w zakresie chorób zawodowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1367) wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 237 § 1 Kodeksu pracy. Przewiduje ono rozpoznawanie chorób zawodowych tylko w wyznaczonych jednostkach orzeczniczych I i II stopnia. Tym samym wyłączone jest w tym względzie prowadzenie postępowania dowodowego na zasadach ogólnych procedury administracyjnej, w tym również dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Wniosek skarżącego o przeprowadzenie takiego dowodu nie mógł być więc uwzględniony. WSA w Gliwicach podkreślił, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie budzą wątpliwości i zastrzeżeń i dlatego słusznie zostały przyjęte przez organy administracji jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Powołane rozporządzenie przewiduje w załączniku bowiem, że chorobę zawodową narządu słuchu musi charakteryzować ubytek słuchu wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Orzeczenia lekarskie obu placówek medycznych zawierają jedynie drobne różnice w określeniu poziomu niedosłuchu skarżącego ale zgodnie wskazują na brak tego wymaganego normatywnie poziomu. W przypadku ucha prawego wielkość ubytku słuchu nie sięga nawet 30 dB, a zatem znacznie poniżej wartości wskazanej w rozporządzeniu. Zauważył WSA w Gliwicach, że mimo tej jednoznaczności wyników badań organ przed wydaniem decyzji uzupełnił materiał dowodowy, uzyskując dodatkowo wyjaśnienie placówki II stopnia w odniesieniu do zaświadczeń przedłożonych przez skarżącego. Placówka ta wskazała na braki w jednym z tych zaświadczeń oraz dostrzegła w drugim zaświadczeniu niepotwierdzenie wyników audiometrycznych badaniem obiektywnym. W ocenie sądu I instancji, już z tego powodu zaświadczenia te nie mogły podważyć omawianych orzeczeń lekarskich. Zarówno te zaświadczenia, jak i dalsze dokumenty złożone do akt sądowych pozostają bez wpływu na wynik sprawy także z innej przyczyny. Otóż dla choroby narządu słuchu rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych zakreśla 2-letni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Z niezakwestionowanego ustalenia organu I instancji, wynikającego z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący pracował w takim narażeniu do 14 listopada 2013 r. (potem do zakończenia zatrudnienia przebywał na urlopie lub zasiłku chorobowym). Tak więc te udokumentowane objawy, spełniające kryteria z pozycji 21 wykazu chorób zawodowych musiały wystąpić najpóźniej do 14 listopada 2015 r. Orzeczenia lekarskie kompetentnych placówek zostały sporządzone przed upływem tego terminu i nie zdiagnozowały wymaganego poziomu niedosłuchu. Natomiast materiały złożone przez skarżącego pochodzą z późniejszego okresu i także z tego powodu powoływanie się na nie jest bezskuteczne. Wg sądu I instancji, chybiony okazał się zarzut pominięcia dowodu z oględzin miejsca pracy skarżącego. Fakt istnienia narażenia zawodowego został wyraźnie ustalony przez organy administracyjne, w związku z czym zbędne byłoby prowadzenie dalszego postępowania dowodowego na tę okoliczność. Ponieważ jednak do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest jeszcze jej rozpoznanie, a to nie nastąpiło, zatem wynik postępowania trafnie został zaprezentowany w zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 lipca 2017 r. wniósł A. C. Zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 235[1] w zw. z art. 235[2] Kodeksu Pracy w zw. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych przez ich niewłaściwą interpretację i niezrozumiałe uznanie, że u skarżącego nie występują objawy choroby zawodowej; 2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 78 k.p.a w zw. z par. 8 wymienionego wyżej rozporządzenia poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające w szczególności na wydaniu decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, naruszając tym samym słuszny interes skarżącego. W oparciu o przedstawione podstawy, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zajmując stanowisko względem zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejność zwrócić uwagę na brak poprawnej konstrukcji tego zarzutu. Zauważyć bowiem trzeba, że oceniany środek odwoławczy, jako naruszony przepis prawa materialnego wskazuje m.in. "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r. w sprawie chorób zawodowych". Skarga kasacyjna nie powołuje przy tym precyzyjnie konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu prawnego, która miałaby zostać w sprawie naruszona. Poprawne zaś skonstruowanie zarzutu (podstawy) skargi kasacyjnej wymaga wskazania najmniejszej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu. Wymogowi temu nie czyni zadość powołanie całego aktu prawnego (rozporządzenia). Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać, że nie było trafne prezentowane w ramach ocenianej podstawy skargi kasacyjnej twierdzenie, iż sąd I instancji wadliwie przyjął, że u skarżącego nie występują objawy choroby zawodowej. Podkreślić należy, że kwalifikacja choroby, jako "zawodowej" jest wynikiem obiektywnych ustaleń, stwierdzonych przez właściwe organy, w stosownym trybie. Orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, są dowodami w sprawie, gdyż zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013 r., poz. 1367; dalej jako rozporządzenie) decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Takiej oceny dokumentacji lekarskiej dokonują wyspecjalizowane lekarskie jednostki orzecznicze (por. § 8 w ust. 2 i 3 oraz § 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie obydwie jednostki orzecznicze zgodnie stwierdziły, że brak jest podstaw do uznania wystąpienia u skarżącego kasacyjnie choroby zawodowej w postaci określonego (wymaganego przepisami) poziomu ubytku słuchu. Prezentowane w skardze kasacyjnej twierdzenia, popierane przedłożonymi dowodami w postaci zaświadczeń lekarskich uzyskanych przez skarżącego, nie mogły zmienić ocen i zapatrywań orzekających organów administracji, zasadnie zaakceptowanych następnie przez sąd I instancji. Podkreślić bowiem należy, iż wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego, a organ prowadzący postępowanie nie może jej odrzucić. Organ administracji nie jest zatem – co do zasady – upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą jednak odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów. W niniejszej natomiast sprawie dokumentacja lekarska przedłożona przez skarżącego była przedmiotem analizy właściwego organu w toku dokonywanych ocen stanu jego zdrowia. I tak, na karcie 63 i wcześniejszych akt administracyjnych znajduje się pismo Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] z dnia 21.11.2016 r., które wskazuje na metodologiczne błędy w dokumentacji dostarczonej przez skarżącego. Podano tu bowiem, że u pacjenta przeprowadzono tylko jednorazową audiometrię tonalną. Nadto, dla ucha prawego nie przeprowadzono badania ubytku słuchu dla częstotliwości 3 000 Hz, podczas gdy badanie dla wskazanej częstotliwości jest wymogiem prawnym, wynikającym z załącznika do powołanego wyżej rozporządzenia (pkt 21). Z kolei dla ucha lewego stwierdzono średni ubytek słuchu na poziomie 88,3 db, co jest wartością istotnie różniącą się od ustaleń (badań skarżącego) przeprowadzonych przez wymieniony, wyspecjalizowany i właściwy Instytut, w trakcie kilkudniowej diagnostyki skarżącego (od 31.08 – 4.09.2015 r.). Z tego też powodu oceniany dokument nie mógł wpłynąć na zmianę stwierdzonych ocen stanu zdrowia skarżącego. Instytut ustosunkował się także do drugiego zaświadczenia (dokumentu) przedstawionego przez skarżącego – wydanego przez lekarza M. G.. W tym zaświadczeniu wprost natomiast wskazano na konieczność przeprowadzenia ponownych badań, co także nie pozwalało uznać za miarodajne wyników stwierdzonych tam ocen (rozpoznania chorobowego). W przedstawionej sytuacji, brak było zatem jakichkolwiek podstaw do podważenia ustaleń orzekających organów w przedmiocie braku wystąpienia u skarżącego choroby zawodowej. Przedstawione rozważania i uwagi prowadzą też do wniosku, że nie był również zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – par. 8 ust. 1 w.w. rozporządzenia w związku z art. 7, art. 77 par. 1 , art. 78 k.p.a. Zarzut ten akcentował bowiem niekompletność materiału dowodowego służącego do ustalania stanu faktycznego sprawy. Przedłożona przez skarżącego kasacyjnie dokumentacja medyczna, poddana została skrupulatnej analizie właściwego organu, zaś ocenie tej nie można zarzucić wadliwości czy dowolności. Trafnie więc orzekający w sprawie WSA w Gliwicach uznał, iż materiał zgromadzony w sprawie w pełni uzasadniał wydanie orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.