II FSK 868/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Surma, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2286/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 27 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji oddala skargę kasacyjną. Sygnatura akt II FSK 868/18 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miasta Siedlce w przedmiocie określenia wzorów formularzy informacji i deklaracji podatkowych. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Rada Miasta Siedlce uchwałą z dnia 27.11.2015 r. ([...]) określiła wzory formularzy dotyczących podmiotu i przedmiotu opodatkowania w podatku od nieruchomości, rolnym i leśnym, zawierające oświadczenie o treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością". Prokurator Okręgowy w S. w skardze z dnia 28.06.2016 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części zawierającej to oświadczenie, podnosząc, że przepisy powołane jako podstawa prawna uchwały, a to: art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15.11.1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.), art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12.01.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30.10.2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. 2013 r., poz. 465 ze zm.), nie dają organowi samorządu terytorialnego uprawnienia do nałożenia na obywatela obowiązku składania takiego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Siedlce uznała skargę za uzasadnioną i poinformowała, że wzory formularzy zostały zmienione. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z art. 168 Konstytucji RP wynika prawo jednostek samorządu terytorialnego do uchwalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie ustalonym w ustawie, a konkretyzację tego prawa zawiera art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z kolei z art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynika kompetencja rady gminy do określenia wzorów formularzy, zawierających dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania, niezbędne do wymiaru i poboru podatku. Nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego może powodować jedynie istotne naruszenie prawa, to jest takie, które wywołuje negatywne skutki u określonego podmiotu lub znacząco wpływa na stosunki społeczne. Tymczasem w przedmiocie dopuszczalności ujmowania w uchwałach rad gmin oświadczeń o tożsamej treści, jak w zaskarżonej uchwale, wielokrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że oświadczenie takie należy traktować jako informacyjne, zmierzające do zwrócenia uwagi podmiotowi składającemu informację na konieczność szczególnej uwagi i dbałości o to, by formularz wypełnić prawidłowo i rzetelnie. Kwestionowane w skardze oświadczenie informacyjne nie powoduje więc zagrożenia interesów i praw jednostki i nie prowadzi do istotnego naruszenia prawa. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Prokurator Okręgowy w S. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 7, art. 94 i art. 168 Konstytucji RP, a także art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym, art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym, polegające na błędnej interpretacji przepisów, a w konsekwencji uznaniu, że organ władzy publicznej – Rada Miasta Siedlce podejmując zaskarżoną uchwałę, przewidującą obowiązek złożenia niedozwolonego oświadczenia o odpowiedzialności karnoskarbowej składającego deklarację i informację podatkową, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego do działania w granicach prawa, skonkretyzowanego w wymienionych przepisach. Ponadto Prokurator zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 151 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że organ nie przekroczył kompetencji ustawowych, zawartych w wyżej wymienionych przepisach prawa materialnego i w konsekwencji niezasadnym oddaleniu skargi; - art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na błędnej interpretacji treści oświadczenia wprowadzonego uchwałą i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że informacje i deklaracje podatkowe nie są wypełniane pod rygorem odpowiedzialności karnoskarbowej. Rada Miasta Siedlce nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajęła stanowiska co do jej zasadności w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, zagadnienie dopuszczalności podejmowania przez organ stanowiący gminy uchwał, przewidujących w formularzu informacji i deklaracji podatkowych oświadczenia o świadomości odpowiedzialności karnej za podawanie nieprawdziwych danych, było już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków: z dnia 5.05.2016 r., II FSK 3404, 3405 i 3354/15 oraz 4/16, z dnia 3.08.2016 r., II FSK 478/16, a ostatnio także z dnia 12.01.2018 r., II FSK 3453/17, wypowiedział pogląd, że sygnalizowany przez prokuratorów problem dodatkowych oświadczeń, przewidzianych w tych formularzach, dotyczy bardziej ich strony semantycznej bądź redakcyjnej, niż zgodności aktów prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym. Skoro bowiem oświadczenia te nie stwarzają zagrożenia dla interesów i praw jednostek, gdyż nie wywołują u ich adresatów negatywnych skutków ani nie nakładają na nich dodatkowych obowiązków, a ewentualny uszczerbek tego rodzaju mogłaby dopiero spowodować nieuprawniona interpretacja fragmentów przewidujących je uchwał, można ewentualnie uznać, iż dopuszczono się w nich pewnego, mało znaczącego uchybienia redakcyjnego, stanowiącego co najwyżej nieistotne naruszenie przepisów ustaw samorządowych. Odmienny pogląd wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w odosobnionym wyroku z dnia 11.07.2017 r. (II FSK 1219/17), przyjmując, że w formularzach, których treść określają w uchwałach rady gmin, nie może się znajdować pouczenie o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną – podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.01.2018 r. (II FSK 3453/17) – zapatrywania tego jednak nie podziela, zauważając, że w formularzach nie zamieszczono pouczeń o odpowiedzialności karnej, a jedynie informacje o takiej odpowiedzialności. Nie sposób zatem podzielić zarzutu Prokuratora, jakoby zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszał przepisy prawa materialnego bądź przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności wyrok ten nie narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym, art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym, bowiem zawarcie w uchwalonych przez Radę Gminy Siedlce formularzach informacji i deklaracji podatkowych oświadczenia o świadomości składających je podmiotów o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością, nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego do określania wzorów formularzy. W tej sytuacji brak także podstaw do przyjęcia, ażeby prowadziło to do naruszenia art. 7 Konstytucji, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, art. 94 Konstytucji, traktującego o ustanawianiu aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a tym bardziej art. 168 Konstytucji, odnoszącego się do uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przez uznanie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przekroczył przydanych mu ustawą kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył też art. 151 P.p.s.a., bowiem nieuwzględniając skargi prawidłowo zastosował ten przepis wynikowy i na jego podstawie skargę oddalił. Nie można także podzielić założenia, leżącego u podstaw zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował treść oświadczenia, wprowadzonego uchwałą i nieprawidłowo uznał, że informacje i deklaracje podatkowe nie są wypełniane pod rygorem odpowiedzialności karnoskarbowej, bowiem podmioty składające informacje i deklaracje podatkowe w istocie są prawnie obowiązani do podawania danych zgodnych z rzeczywistością, a wynikająca z treści formularza informacja o powinności tej jedynie przypomina, ale jej nie statuuje. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.