I OSK 2492/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 466/17 w sprawie ze skargi S. L. na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak : [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdów postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 466/17 w sprawie ze skargi S. L. (dalej skarżący) na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r., znak [...], odrzucił skargę. W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Skarżący wniósł skargę na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu. 9 maja 2017 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie kopii wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono skarżącemu 19 maja 2017 r. W wykonaniu powyższego wezwania skarżący wyjaśnił, że nie wzywał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do usunięcia naruszenia prawa, gdyż z treści pouczenia zamieszczonego w zaskarżonym akcie wynikało, że sposobem jego zakwestionowania jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, nie zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. Sąd podniósł, iż zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a." wynika jednoznacznie, że wniesienie skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest dopuszczalne wyłącznie po uprzednim wezwaniu organu, który ten akt wydał, do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, ze skarżący przed złożeniem skargi nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została zatem wniesiona z naruszeniem przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., co stanowiło podstawę do jej odrzucenia w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jako niedopuszczalnej. Powyższej oceny – zdaniem sądu - nie zmieniała okoliczność, że w treści zaskarżonego aktu widniało pouczenie o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wadliwe pouczenie samo w sobie nie konwaliduje bowiem braku skargi w postaci niewyczerpania toku instancji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył S. L. Postanowienie zaskarżył w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i odrzucenie skargi skarżącego na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy kosztów dojazdu, w sytuacji kiedy skarga powinna zostać przyjęta do rozpoznania, a zaskarżony akt powinien zostać uchylony w całości; 2) art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a., poprzez niezastosowanie art. 112 K.p.a. i odrzucenie skargi na akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy kosztów dojazdu, w sytuacji kiedy skarżący zachował się zgodnie z pouczeniem, jakie potrzymał w akcie administracyjnym Komendanta Powiatowego Policji w [...] i wniósł w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie wezwał natomiast organu do usunięcia naruszenia prawa, jednakże zgodnie z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie organu nie może rodzić negatywnych dla strony skutków, ponadto zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny, na gruncie prawa administracyjnego nie można przyjmować fikcji powszechnej znajomości prawa, a co za tym idzie należy odrzucić stosowanie zasady ignorantia iuris nocet; 3) art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 221 § 1 K.p.a., poprzez odrzucenie skargi i nierozpoznanie sprawy, a zatem wydanie przedmiotowego orzeczenia z rażącym naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, polegającego m.in. na: nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, pominięciu podstawowego dla sprawy faktu, że skarżący zachował się zgodnie z otrzymanym od organu pouczeniem, jak tez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające na naruszeniu prawa skarżącego do odwołania, łamaniu zasad pogłębiania zaufania obywateli o organów państwa oraz czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na przepis art. 112 K.p.a. może powołać się strona, która zastosowała się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji. Stanowi on gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy błędne pouczenie organu może stanowić podstawę do uwzględnienia skargi pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargę można wnieść wyłącznie po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności jest wyczerpanie przez stronę dostępnych środków zaskarżenia. Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Posłużenie się przez prawodawcę sformułowaniem "taki jak" należy uznać za przejaw intencji ustawodawcy odnośnie do wyłącznie przykładowego wyliczenia dopuszczalnych środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na akt lub czynność do sądu administracyjnego w momencie gdy stronie przysługuje na ten akt lub czynność inny środek zaskarżenia należy traktować jako przedwczesne i niedopuszczalne. Obowiązek ten wynika z ogólnego założenia, że sąd administracyjny nie zastępuje organów odwoławczych, a jego działania nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z 2 marca 2005 r., FSK 1655/04). Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 25 września 2007 r., II GSK 136/07, postanowienie WSA w Szczecinie 16 marca 2005 r., I SAB/Sz 6/04). Wskazać należy, że wezwanie do usunięcia naruszeń jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 P.p.s.a., w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Jest to środek stanowiący surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 1127/13) Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności, przeciwko, którym ma być wniesiona skarga (por. wyrok NSA z 14 marca 2011 r., I FPS 5/10, postanowienie NSA z 27 października 2011 r., I OSK 1835/11). Wezwanie do usunięcia naruszeń jest środkiem zaskarżenia samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mających służyć realizacji zasady przedsądowej kontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i nadaniem jej dalszego biegu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi bez wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia stanowi przyczynę jej odrzucenia przewidzianą w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie był akt Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2017 r. dotyczący odmowy zwrotu kosztów dojazdu. Wobec braku możliwości odwołania się od ww. aktu, należało przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym terminie. Brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia w myśl art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skutkował odrzuceniem skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 112 K.p.a. wskazać należy, że zgodnie z treścią powołanego przepisu błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. Podkreślić należy, że art. 112 K.p.a. wprawdzie udziela stronie ochrony prawnej, jednak dotyczy on tylko przypadków złożenia błędnego środka zaskarżenia lub naruszenia przepisów odnośnie terminu jego wniesienia, a nie sytuacji gdy strona ze względu na błędne pouczenie organu nie wyczerpie w toku postępowania wszystkich przysługujących jej środków zaskarżenia. Wskazać należy, że skarżący, który dokonał czynności z naruszeniem art. 52 § 1 P.p.s.a., może złożyć w niniejsze sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania właściwego organu do usunięcia naruszeń, podnosząc, iż przyczyną niezachowania terminu było błędne pouczenie organu. Dopiero złożenie ww. wezwania, po przywróceniu terminu przez organ, będzie skutkować wyczerpaniem przez stronę wszystkich środków zaskarżenia i stanowić następnie podstawę do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wskazać należy, że niniejszy przepis nie miał zastosowania w sprawie. Wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi nie odnosi się do sytuacji, w których skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wezwanie do usunięcia braków skargi dotyczyć może tylko braków formalnych skargi, które strona może uzupełnić po prawidłowym wezwaniu przez sąd do ich usunięcia. Powyższy przepis nie dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem nie jest to brak formalny skargi lecz niewyczerpanie środków zaskarżenia postępowania administracyjnego, które nie podlega konwalidacji w trakcie postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 P.p.s.a., co stanowi podstawę do jej odrzucenia w myśl art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Natomiast art. 6, 7, 8, 9, 221 § 1 K.p.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.